Artículos de la Confederación

Los Artículos de la Confederación y de Unión Perpetua constituyeron la primera estructura gubernamental de los Estados Unidos de América, que concebida como un gobierno federal débil, cumplía el objetivo de proteger la soberanía de los estados. Adoptados por el congreso en 1777, entraron en vigor el 1 de marzo de 1781 y se mantuvieron vigentes hasta el 4 de marzo de 1789, fecha en que fueron sustituidos por la actual Constitución de los Estados Unidos.

Bajo los Artículos de la Confederación el gobierno central, es decir el congreso, estaba formado por una asamblea legislativa unicameral, compuesta por los delegados de los trece estados. Su dirección la ejercía el presidente del congreso, quien a diferencia del cargo de presidente de los Estados Unidos instituido con posterioridad, carecía de poder ejecutivo alguno. Aunque el congreso tenía autoridad para declarar la guerra, establecer tratados con potencias extranjeras, y resolver disputas entre los estados, a los efectos de la mayoría de los casos el gobierno central se mantenía de manera intencional como una entidad débil para proteger la soberanía de los estados, por lo que no podía tomar ningún tipo de decisión importante sin el consentimiento de al menos nueve de ellos. Esta concepción trajo consigo diversos problemas, que surgían de la incapacidad del congreso de recaudar sus propios impuestos, así como del hecho de carecer de un fuerte ejército regular capaz de garantizar la defensa de la nación. Los proponentes de un gobierno central más fuerte, conocidos como federalistas, pronto comenzaron a exigir una revisión de los Artículos de la Confederación. A la postre la demanda condujo a la convención constitucional de 1787, en la que los artículos se desecharon y reemplazaron con la Constitución de los Estados Unidos, que en la actualidad continúa proporcionando la estructura del gobierno de los Estados Unidos.

Redacción y ratificación

Hacia junio de 1776 la Guerra de Independencia de los Estados Unidos llevaba casi un año de duración. Poco antes el rey Jorge III de Gran Bretaña (reinó 1760-1820) había rechazado una oferta de paz de último recurso conocida como Petición de la rama de olivo enviada por el segundo congreso continental, y había declarado a las Trece Colonias en estado de abierta rebelión. Según las palabras del propio Thomas Jefferson, la respuesta del rey infundía en muchos estadounidenses la sensación de que «la última esperanza de reconciliación» entre la corona y las colonias se había truncado, y las dejaba sin otra alternativa que la de la independencia. De hecho, el provocador folleto de Thomas Paine Sentido común (Common Sense) atemperó a muchos colonos a la idea de la independencia, algo que apenas un año atrás habría parecido impensable. Los miembros radicales del congreso habían empleado meses en captar apoyo para su causa y habían urgido a las legislaturas coloniales a que se prepararan para la independencia. Por último, el 7 de junio de 1776, Richard Henry Lee, de Virginia, presentó una propuesta al congreso que expresaba «que estas Colonias Unidas son, y por derecho deben ser, estados libres e independientes… y que toda conexión política entre ellas y el estado de la Gran Bretaña es, y debe ser, totalmente disuelta» (Middlekauff, 331).

Mientras los congresistas se preparaban para someter a votación la propuesta de Lee, se constituyeron tres comités para comenzar a establecer las bases de una nueva nación. Al primero de estos comités, el famoso comité de los cinco, se le encargó la redacción de una declaración de independencia, y al segundo se le encomendó la tarea de la creación de un «tratado modelo» para el establecimiento de relaciones comerciales con potencias extranjeras. Sin embargo, puede afirmarse que el trabajo de mayor importancia se asignó al tercer comité: entregar una estructura de gobierno que enlazara las trece colonias en una «unión perpetua»; en otras palabras, debía redactar una constitución. La comisión, compuesta por trece delegados, uno elegido por cada colonia, estaba presidida por John Dickinson, de Pensilvania, y presentó al congreso el primer proyecto de los Artículos de la Confederación el 12 de julio de 1776, diez días después de haberse votado la independencia.

Los trece constituyentes de los Artículos de la Confederación habían sometido a una consideración minuciosa el rol que jugaría el congreso en la nueva unión. En momentos en que muchos estadounidenses detestaban al parlamento británico por su evidente corrupción y tiranía, los artífices de la constitución deseaban evitar otorgarle demasiado poder a un gobierno central que por alguna circunstancia pudiera llegar a ejercer una opresión similar a la que sufrían. Para sortear el problema, propusieron un gobierno central subordinado a los estados individuales basándose en el concepto de que semejante sistema era la mejor forma de proteger las libertades de los ciudadanos estadounidenses. Tras numerosos debates, el congreso adoptó los Artículos de la Confederación el 15 de noviembre de 1777, antes de enviarlos a los estados para su ratificación. Virginia se convirtió en el primero de los estados en adoptar los artículos, el 16 de diciembre de 1777. Catorce meses después habían sido ratificados por todos los estados excepto Maryland, que se mantenía en intransigente resistencia. En consecuencia, dado que los artículos necesitaban del consentimiento de la totalidad de los trece estados para entrar en vigor, el proceso de creación de la confederación se paralizó.

El pequeño estado de Maryland albergaba recelos respecto a los designios de su extenso y ambicioso vecino, Virginia. Maryland anunció que no ratificaría los artículos a menos que Virginia renunciara a sus reclamaciones sobre los territorios occidentales, en particular, sobre las tierras que bordeaban el río Ohio. Al principio muchos de los virginianos sintieron indignación, por lo que el estancamiento del proceso se dilató durante un tiempo. Mientras tanto el congreso continuaba su operación como si los artículos se hubieran hecho efectivos, lo que añadía legitimidad al documento. Al final, Virginia prometió renunciar a sus exigencias sobre los territorios de Ohio. Satisfecho con el resultado, Maryland ratificó los artículos el 2 de febrero de 1781. El 1 de marzo los artículos entraron en vigor, y el segundo congreso continental cambió su nombre a Congreso de la Confederación.

Los artículos

La versión de los Artículos de la Confederación que se hizo vigente el 1 de marzo de 1781 constaba de un preámbulo, 13 artículos, una conclusión y una sección destinada a la firma de los delegados de cada estado. Los artículos establecían que los estados mantenían la mayor parte de las funciones legislativas, excepto un conjunto de poderes específicos que se asignaban al congreso, entre los cuales se encontraban la facultad de declarar la guerra y la de concertar acuerdos con naciones extranjeras. En vez de ser tratados como provincias de una extensa nación, cada estado era, en esencia, una pequeña república, ligada a los demás mediante una alianza garantizada por un tenue gobierno central. A continuación se resumen las provisiones de los 13 artículos:

• Artículo I: El nombre de la confederación se reconoce de manera oficial como «Los Estados Unidos de América».
• Artículo II: Cada estado mantendrá «su soberanía, libertad, e independencia» en todos los aspectos, excepto en aquellos poderes específicos que se concedan al congreso.
• Artículo III: Al adoptar los artículos, los estados entran en una «liga de amistad» perpetua mediante la cual se comprometen mutuamente a auxiliarse respecto a los propósitos de defensa común, aseguramiento de libertades, y «bienestar mutuo y general».
• Artículo IV: Los ciudadanos estadounidenses pueden viajar libremente entre los estados y gozar de iguales derechos y privilegios en cada estado en que se personen; por ejemplo, Virginia se obliga a ofrecer a los neoyorquinos los mismos derechos y privilegios que a sus nativos. Sin embargo, se exceptúan los «indigentes, vagabundos y fugitivos de la justicia». Toda persona que cometa un delito en un estado y huya a otro debe ser extraditada al estado en que cometió el delito, para ser juzgada.
• Artículo V: A cada estado se le adjudica un único voto en el congreso. Se permite a los estados tener entre dos y siete delegados al congreso. Los delegados se elegirán por las legislaturas estatales y no podrán ocupar un cargo en el congreso por un período mayor de tres años de cada seis.
• Artículo VI: El congreso es el único que posee autoridad para declarar la guerra, conducir la política exterior y concertar acuerdos comerciales. Ningún estado puede hacer la guerra sin permiso del congreso, ni mantener un ejército regular en tiempos de paz, a menos que el estado sea atacado por piratas. Sin embargo, cada estado debe mantener una milicia dispuesta y bien entrenada para ser convocada en caso de necesidad. Los funcionarios del gobierno no pueden aceptar presentes de dignatarios extranjeros y ningún estadounidense puede aceptar título de nobleza alguno.
• Artículo VII: En caso de que se forme un ejército para la defensa común, los estados son responsables de designar los oficiales que sean «de grado equivalente o inferior al de coronel».
• Artículo VIII: El congreso no puede recaudar impuestos por su propio fuero; por el contrario, debe recurrir a la tesorería común, financiada por los estados. El monto de dinero que se espera provean los estados se decide en proporción al valor de las propiedades de cada estado; en específico, el congreso no puede obligar a un estado a donar dinero a la tesorería federal.
• Artículo IX: Los poderes exclusivos del gobierno federal incluyen el derecho de decretar la guerra, concertar tratados y alianzas, regular el valor de la moneda, establecer oficinas de correo, y emitir patentes de corso, entre otras cosas. Sin embargo, el congreso no puede ejercer estos poderes sin el consentimiento de por lo menos nueve estados.
• Artículo X: En caso que el congreso se encuentre en receso, sus poderes pueden ser ejercidos por un comité de nueve estados cualesquiera, excepto aquellos poderes que de manera explícita requieran que el congreso esté en sesión para ser ejecutados, por ejemplo, la declaración de guerra.
• Artículo XI: En caso de que Canadá desee ser admitida en la confederación, así será. Sin embargo, ninguna otra colonia será admitida sin el consentimiento de al menos nueve estados.
• Artículo XII: Todas las deudas contraídas por el congreso o los estados antes de la formación de la confederación continuarán siendo respetadas por los Estados Unidos.
• Artículo XIII: La unión entre los estados es perpetua, y los artículos no pueden ser alterados sin la aprobación del congreso y la ratificación de todas las legislaturas de los estados.

Ejercicio del gobierno de conformidad con los artículos

De modo casi inmediato después de su ratificación, el sistema de gobierno creado por los Artículos de la Confederación comenzó a presentar fisuras. El problema más acuciante era que mientras el artículo VIII estipulaba que cada estado debía proveer fondos a la tesorería nacional, el congreso no tenía poder para obligarlos a su cumplimiento. El congreso estaba a la absoluta merced de los estados en cuanto a su financiamiento, y por lo tanto, también lo estaba el ejército continental, que dependía de los fondos del congreso para sustentar su equipamiento, indumentaria y alimentación. En consecuencia, el ejército se encontraba en permanente estado de desabastecimiento y falta de hombres; además, del mismo modo que el congreso no podía obligar a los estados a enviarle fondos, menos podía conminarlos a mandar nuevos reclutas. El congreso tampoco pudo cumplir sus compromisos con los soldados continentales en lo relativo a subvenciones y pensiones, lo cual provocó que hacia finales de la guerra de independencia algunos soldados se amotinaran. La amenaza más grave fue la de la conspiración de Newburgh, de 1783, en la que la irritación de los oficiales continentales amotinados solo pudo aplacarse por los esfuerzos de George Washington.

Poco tiempo transcurrió hasta que se hizo patente que no bastaba con confiar en la buena voluntad de los estados. Entre 1781 y 1787 el congreso recibió solo 1,5 millones de dólares de los 10 millones que les había solicitado a los estados durante ese período. Si la recién creada confederación deseaba sobrevivir, el congreso necesitaría encontrar una manera de recaudar dinero que no dependiera de los estados. El joven congresista de Virginia, James Madison propuso en 1783 una solución que consistía en enmendar los artículos para permitir que el congreso estableciera un arancel del 5% sobre todas las importaciones. El gravamen «impuesto» de Madison recibió el apoyo de Alexander Hamilton, e incluso el de George Washington, con lo que el congreso aprobó la medida en abril de 1783. Sin embargo, los artículos estipulaban que las alteraciones que se les realizaran requerían de la aprobación unánime de los 13 estados para ser válidos. En 1786 todas las legislaturas estatales habían aprobado la modificación excepto la de Nueva York, que se negó a confirmarla a menos que se introdujeran varios cambios. Por lo tanto, el plan para otorgar al congreso la más humilde de las facultades para establecer impuestos se derrumbó debido a los caprichos de un único estado.

A pesar de estas considerables debilidades, el congreso de la confederación logró algunos éxitos legislativos. El más significativo fue la ratificación del Tratado de París de 1783 que de manera oficial ponía fin a la guerra de independencia y mostraba la capacidad del gobierno central de concertar tratados. Además, el congreso de la confederación aprobó varias políticas importantes sobre las tierras. La Ordenanza de Tierras de 1785 establecía un sistema que permitía a los colonos comprar y desarrollar las tierras silvestres del oeste, lo cual se convertía en importante fuente de ingresos, muy necesitados por el congreso. A continuación se aprobó en 1787 la Ordenanza del Noroeste, que incorporaba el denominado territorio del noroeste en los Estados Unidos y establecía procedimientos mediante los cuales podrían integrarse en la unión nuevos estados.

Reemplazo

Hacia mediados de la década de 1780 la preocupación se apoderaba de muchos estadounidenses que pensaban que la debilidad del gobierno central condenaría al nuevo país a una muerte prematura. Las potencias extranjeras no eran ajenas a la fragilidad de los Estados Unidos, y como tiburones atraídos por el olor de sangre en el agua, mostraban ansias de explotar esa vulnerabilidad. España aprovechó la falta de coordinación reinante en la política exterior de los Estados Unidos para negociar el Tratado de Jay-Gardoqui de 1786, mediante el cual la joven nación aceptaba ceder todos sus accesos al río Misisipi por un período de 25 años. Aunque la concesión nunca entró en vigor debido a que el congreso rehusó ratificarla, el hecho sirvió para poner al descubierto la desfachatez de los diplomáticos europeos en sus tratos con los estadounidenses. Por su parte Gran Bretaña se mofó de la debilidad militar de los Estados Unidos al negarse a retirar sus tropas de las fortalezas fronterizas ubicadas en tierras americanas, a pesar de que según el Tratado de París estaba obligada a hacerlo. Estos casos demostraban con suficiente claridad que de no revisarse los Artículos de la Confederación, la nación estadounidense sería hecha trizas por sus adversarios. En fecha tan temprana como 1784 Washington escribió con aprehensión que el congreso de la confederación era «un gobierno medio muerto de hambre y cojo que parecía moverse siempre con muletas y a cada paso se tambaleaba». (mountvernon.org)

Otro momento de crisis se confrontó a finales de 1786 cuando los granjeros del oeste y centro de Massachusetts se sublevaron. Asfixiados por el peso de impuestos y deudas irremontables, enfrentaban el embargo de sus propiedades y encarcelamiento por morosidad, castigos que en su entendimiento eran contrarios a los principios de los Estados Unidos. El levantamiento, conocido con el nombre de Rebelión de Shay infundió temor en las élites costeras de Massachusetts, que solicitaron ayuda al congreso. Sin embargo, el congreso no disponía de los fondos necesarios para formar un ejército y nada pudo hacer. Las clases altas de Massachusetts terminaron aportando sus propios fondos para constituir un ejército privado que logró aplastar a los alzados en febrero de 1787. Aunque la rebelión había concluido, en muchos estadounidenses se instaló una sensación de pánico, debido a que sabían de la impotencia del congreso para acabar con cualquier insurrección futura. Los partidarios de un gobierno central más fuerte, los federalistas, mencionaban la Rebelión de Shay como ejemplo de por qué los Artículos de la Confederación eran demasiado débiles para que funcionaran.

En mayo de 1787 los delegados de los estados se reunieron en una convención en Filadelfia, Pensilvania. Su tarea inicial solo consistía en revisar los Artículos de la Confederación; sin embargo, en medio del agotamiento de la convención, los delegados acabaron por redactar una estructura de gobierno por entero nueva, que se convertiría en la constitución de los Estados Unidos. Ésta concedería más poder al gobierno federal, que estaría dividido en tres ramas diferentes, la ejecutiva, la legislativa y la judicial, cada una ejerciendo control y equilibrio sobre las otras. La convención constitucional levantó sus sesiones en septiembre de 1787 y la constitución se envió a los estados para su ratificación. Tras varios meses de encarnizados debates entre federalistas y antifederalistas, la constitución fue por fin ratificada el 21 de junio de 1788 por los nueve estados requeridos, al incorporarse y aprobarla New Hampshire. En consecuencia, la Constitución entró en vigor el 4 de marzo de 1789, y reemplazó de manera oficial a los Artículos de la Confederación.