Ordenanza del Noroeste

La Ordenanza del Noroeste promulgada por el Congreso de la Confederación el 13 de julio de 1787 creaba el Territorio del Noroeste, que comprendía los actuales estados de Ohio, Indiana, Michigan, Illinois, Wisconsin y parte de Minnesota. Establecía además los procedimientos para admitir en la Unión los estados de nueva creación.

La Ordenanza del Noroeste se decretó para organizar la colonización de las tierras que se encontraban al oeste de los montes Apalaches, y en último término, con el objetivo de añadir nuevos estados a la Unión. Las ordenanzas previas aprobadas en 1784 y 1785 habían logrado que los estados originales renunciaran a sus reclamaciones sobre los territorios occidentales además de permitirle al congreso la venta de tierras, pero habían fracasado en cuanto a que no definían la forma en que los territorios se gobernarían antes de alcanzar la condición de estado. Para resolver el problema el congreso promulgó la Ordenanza del Noroeste, que determinaba que la administración inicial de los Territorios del Noroeste y de todos los demás territorios incorporados a los Estados Unidos recaería en un gobernador designado por la autoridad federal, facultado para legislar y nominar funcionarios públicos. La población del territorio, una vez alcanzada la cifra de 5.000 habitantes, podría crear su propia asamblea de representantes, y al alcanzar a las 60.000 almas estaría en capacidad de solicitar su estadidad. Según la Ordenanza del Noroeste todos los estados de nueva creación admitidos en la Unión gozarían de iguales derechos y privilegios que los 13 estados originales.

La Ordenanza del Noroeste tuvo un profundo impacto en el desarrollo de la historia inicial de los Estados Unidos. Entre sus aspectos de mayor importancia se encontraba la prohibición de la expansión de la esclavitud sobre los Territorios del Noroeste, cuyo efecto fue producir una partición geográfica que segregaba «estados libres» de «estados esclavistas»; y su contribución al establecimiento de las bases del debate nacional sobre la expansión de la esclavitud, que desembocaría en la guerra civil de los Estados Unidos (1861-1865). Una consecuencia más inmediata de esa ley fue que condujo al gobierno estadounidense a enfrentarse a las naciones de los nativos americanos que también reclamaban el territorio, lo cual resultó en la Guerra india del Noroeste (1790-1795). Además, el hecho de que el Territorio del Noroeste fuera administrado por un gobernador designado por una instancia federal le aportaba mayor autoridad al gobierno de la nación, en un momento en que el asunto constituía un problema político en extremo polémico. Por último, el método descrito por la ordenanza para admitir nuevos estados a la Unión se convertiría en el protocolo estándar para constituir los que surgieran en el futuro.

La Ordenanza de las Tierras de 1784

Al finalizar la Guerra de Independencia de los Estados Unidos en 1783, Gran Bretaña cedió el control de la mayor parte de las tierras ubicadas al oeste de los Montes Apalaches a la recién creada república, con lo que su superficie original quedaba más que duplicada. Aunque el hecho constituyó una sorpresa muy bien recibida por muchos estadounidenses, también planteaba una serie de problemas. La mayor parte de estas áreas jamás habían sido trabajadas por los europeos, y además constituían el hogar de alrededor de 100.000 nativos americanos que con bastante probabilidad no acogerían con agrado el flujo de colonizadores blancos hacia sus suelos. Más aún, existían discrepancias acerca de quién debía gobernar el nuevo territorio de occidente. Tiempo atrás Virginia había reclamado las tierras ubicadas a lo largo del río Ohio, y citaba como prueba las actas coloniales de 1607 que definían al Océano Pacífico como su frontera occidental. También en años anteriores otros estados, en particular Nueva York, Connecticut y Massachusetts, habían establecido reclamaciones, a menudo contradictorias, sobre los territorios del oeste.

Aún se hallaba fresca la tinta del Tratado de París de 1783 cuando los estados comenzaron a disputarse el control de las tierras occidentales. Varios de ellos de menor tamaño, en específico Rhode Island y Maryland, expresaron fuertes protestas contra las pretensiones de Virginia, entonces el estado más poblado y de mayor influencia política, a causa de que no deseaban la expansión de su poder. Nueva York y Massachusetts, cuyos estatutos también les habían otorgado derechos territoriales «de mar a mar» se discutían las tierras occidentales que se extendían hasta el río Misisipi. Mientras los estados continuaban querellándose por la gobernación, el Oeste se convertía en una región donde la ley se desconocía. Los especuladores y ocupantes ilegales de tierras inundaban el territorio y entraban en conflicto con los nativos americanos que lo habitaban; además, la falta de definición de procesos legales para colonizar el área resultaba en una miríada de contiendas y batallas legales que se convertían en ingentes problemas para todos los involucrados. Quedaba claro que tenía que instaurarse, y rápido, un sistema que permitiera colonizar y gobernar los territorios del oeste.

En 1784 Thomas Jefferson, entonces delegado al congreso en representación de Virginia, ofreció una solución que proponía la renuncia de todos los estados a sus reclamaciones sobre las tierras occidentales, y la creación de nuevos estados a partir de esos territorios. A cambio de abandonar sus demandas sobre el Oeste, Jefferson prometió a los estados que los fondos generados por la venta de esos suelos se destinarían al mejoramiento de todos los Estados Unidos. A regañadientes aceptaron la propuesta, y uno a uno cedieron al congreso la mayor parte de sus reclamos, aunque Virginia mantuvo los suyos sobre Kentucky hasta 1789. Jefferson de inmediato comenzó a redactar lo que se convertiría en la Ordenanza de la Tierra de 1784. Su plan consistía en dividir las regiones fronterizas occidentales en varios distritos que contarían con gobiernos autónomos, y en abrir las puertas a nuevos colonizadores. Al alcanzar 20.000 habitantes el distrito podría enviar un representante al congreso, y en el momento en que su población igualara la del estado menos poblado estaría en capacidad de solicitar su estadidad.

Según la concepción de Jefferson, la división del territorio aportaría diez estados nuevos, cada uno con fronteras artificiales rectangulares, con nombres como «Silvania», «Cherronesus». «Illinoia», «Metropotamia» y «Washington». También había preparado una lista de garantías que cada distrito debía aceptar antes de establecer su propio gobierno. Estas incluían ser parte de los Estados Unidos a perpetuidad, permanecer subordinado al congreso, asistir en el pago de las deudas de la Guerra de Independencia, mantener siempre vigente un gobierno de características republicanas, y prohibir la esclavitud después del año 1800. El congreso eliminó este último compromiso de la redacción final y rechazó el plan de Jefferson relativo a las fronteras estatales, pero aprobó el resto de su Ordenanza de la Tierra el 23 de abril de 1784. Por primera vez se disponía de un plan básico que contemplaba la admisión de los estados de nueva creación en la Unión.

La Ordenanza de la Tierra de 1785

A pesar de la adopción de la ordenanza de 1784, muchos que la ley presentaba problemas; el más relevante era que la redacción de Jefferson no especificaba la manera en que los distritos de occidente se gobernarían y colonizarían antes de alcanzar la categoría de estado. Se instituyó un comité del congreso para tratar los asuntos de las tierras occidentales, integrado por Jefferson, Hugh Williamson, de Carolina del Norte, David Howell, de Rhode Island, Elbridge Gerry, de Massachusetts, y Jacob Read, de Carolina del Sur. Tras varias discusiones el comité decidió dividir el territorio, a cuyos efectos envió agrimensores con instrucciones de desagregarlo en municipios de «15,5 kilómetros cuadrados (6 millas cuadradas) mediante líneas dispuestas de norte a sur». Cada municipio debía dividirse en 36 secciones de 259 hectáreas (640 acres) cada una. La tierra se vendería mediante subasta a los posibles colonizadores. Aunque el precio mínimo se fijó en unos 2,50 dólares por hectárea (un dólar por acre), la superficie mínima que se permitía comprar no podía ser menor que una (1) sección de 259 hectáreas (640 acres). El congreso retenía cuatro secciones de cada municipio para futuras ventas y apartaba una sección adicional para la educación pública.

El plan fue aprobado por el congreso el 20 de mayo de 1785 bajo el título de Ordenanza de la Tierra de 1785. La política de medición de tierras que decretaba constituiría la base del futuro Sistema Público de Agrimensura de Tierras. Bajo la dirección del capitán Thomas Hutchins, geógrafo de los Estados Unidos, comenzaron a realizarse de inmediato los levantamientos planimétricos. Pocos meses después quedaban establecidas las lindes de siete municipios distribuidos a lo largo de la porción sureste del río Ohio. Para proteger a los agrimensores de los ataques de los nativos americanos, y con el objetivo de expulsar a los precaristas blancos que de manera ilegal colonizaban las tierras se enviaron tropas del ejército estadounidense. El objetivo del congreso consistía, por una parte, en atraer granjeros educados y afluentes que aprovecharan las tierras de labranza vírgenes de la frontera, y por otra, en introducir la civilización occidental en la región, con la esperanza de que el trato hacia los nuevos vecinos, los nativos americanos, se efectuara con el mayor tacto.

La colonización del Oeste

Transcurridos varios meses se hizo patente al congreso que la venta de tierras a individuos emprendedores no funcionaba con tanta fluidez como había esperado, puesto que en la práctica, pocos compraban parcelas. En un acto de desesperación el cuerpo legislativo se dirigió a los especuladores de tierras de la región este, que esperaban obtener utilidades de las ventas de propiedades. En 1787 el congreso firmó un acuerdo con Asociados de Ohio (Ohio Associates), una sociedad anónima integrada por antiguos oficiales del ejército continental, a la que vendió unas 607.000 hectáreas (1.500.000 acres) de las tierras occidentales por 1 millón de dólares. La operación debía impulsar a otras compañías privadas a comprar más tierras en esa región, entre las cuales se encontraba la Compañía de Fincas de Connecticut (Connecticut Land Company), que adquirió 1.214.057 hectáreas, unos 3.000.000 de acres, en la vecindad de la actual Cleveland, en Ohio.

Los especuladores esperaban revender parcelas a los posibles colonos a precios más bajos que los que el gobierno federal había ofrecido, pero su suerte no fue mejor que la de los anteriores dueños. Aunque los colonizadores continuaban acudiendo a raudales a las tierras occidentales, trataban con repulsión a los especuladores que intentaban vendérselas. La causa del rechazo era sencilla: como la región carecía de una autoridad organizada, no tenía sentido molestarse en comprar tierras, cuando podían optar por afincarse de manera gratuita. Un pionero de Ohio, a modo de presagio, formuló de la siguiente forma el concepto de Destino Manifiesto que más adelante surgiría:

Toda la humanidad… posee el indudable derecho de pasar a cualquier territorio desocupado, y ahí a establecer su fuero, y que … el congreso no tiene autoridad para prohibírselo, ni el congreso posee autoridad … para realizar venta alguna de tierras deshabitadas para pagar la deuda pública. (Wood, 120)

El congreso intentó detener el aluvión de colonos ilegales mediante el envío de soldados a la región de Ohio con órdenes de quemar sus asentamientos, pero estos huyeron a los bosques al arribar las tropas, y a su retiro reconstruyeron sus hogares. La mayor parte de los precaristas ni siquiera vivía en un lugar fijo, sino que erraban por la zona, por lo que las ambiciones del congreso de establecer asentamientos permanentes en el Oeste se frustraron. Al mismo tiempo aumentaban las tensiones con los nativos americanos locales debido a que se producían constantes violaciones de los tratados que antes se habían acordado con sus poblaciones, motivadas por los ingresos a sus territorios. Mientras tanto, la mayoría de las compañías especuladoras de tierras, al confrontar inminentes problemas financieros, se vieron forzadas a devolver al congreso muchos de los lotes que habían comprado. En 1787 se hizo evidente que se necesitaría una nueva ordenanza de tierras para poner orden en el creciente caos que se extendía con rapidez en el Oeste.

La Ordenanza del Noroeste de 1787

En 1787, mientras los delegados se encontraban reunidos en la convención constitucional para reemplazar los ineficaces Artículos de la Confederación, el congreso discutía una nueva ordenanza sobre las tierras. El documento que entregó el 13 de julio de 1787, la Ordenanza del Noroeste, se consideraría por muchos el logro legislativo de mayor relevancia obtenido por el Congreso de la Confederación durante su corta existencia. El punto más importante y trascendente que proclamaba la ordenanza era que todos los estados de nueva creación que se admitieran en la Unión tendrían «igual rango que los estados originales, en todos los aspectos que fueran» (Wood, 122). Establecía además que el congreso, no los gobiernos estatales ni las compañías privadas, sería la única autoridad que controlaría los territorios de los Estados Unidos, lo cual contribuía a incrementar el poder del gobierno federal. Sus estipulaciones organizaban e incorporaban por primera vez a la nación un territorio adicional, que denominaron Territorio del Noroeste.

La Ordenanza del Noroeste perfeccionaba la legislación original de Jefferson de 1784; el Territorio del Noroeste se dividiría en cinco estados, no en diez, y contenía un diseño detallado del método mediante el cual los territorios transitarían a la condición de estados. Cada uno de los nuevos asentamientos del oeste sería gobernado al inicio por un gobernador designado por el gobierno federal, un secretario y tres jueces federales. El gobernador ejercería el cargo durante un período de tres años y sería el responsable de crear y dirigir la milicia local, nombrar los magistrados locales, y redactar leyes. Hasta que la población del territorio no alcanzara la cifra de 5.000 habitantes no sería elegible para constituir una asamblea representativa, e incluso en condiciones de existencia de la asamblea, el gobernador ejercería el mayor poder, y quedaba a su voluntad vetar leyes o disolver la asamblea de representantes. Una vez que la población del territorio alcanzara 60.000 habitantes se podría solicitar la categoría de estado, que al otorgarse garantizaba que el nuevo miembro gozara de idénticos derechos, libertades y privilegios que los demás estados. Se consideraba apropiado que los gobernadores territoriales ejercieran un poder cuasi autoritario, debido a que se deseaba imponer orden en el Oeste y prevenir conflictos innecesarios con los nativos americanos.

Además de establecer un método nuevo para la admisión de los estados, la Ordenanza del Noroeste también relacionaba una serie de derechos naturales que disfrutarían los residentes de los Estados Unidos que habitaran el territorio. Entre ellos se incluía la tolerancia religiosa y la educación pública, así como el derecho a la propiedad y la protección legal; esto, cuatro años antes de que la Ley de Derechos Civiles se añadiera a la Constitución de los Estados Unidos en 1791. De manera significativa el congreso también declaraba que la esclavitud y la servidumbre mediante contrato quedaban prohibidas en el Territorio del Noroeste, lo cual constituía una victoria importante para los abolicionistas, que buscaban extinguir la institución de la esclavitud mediante la eliminación de su expansión. Por esta razón el origen del conflicto entre «estados libres» y «estados esclavistas» que al final daría lugar a la Guerra Civil estadounidense puede retrotraerse a la Ordenanza del Noroeste. Los seis estados que más adelante se formaron a partir del Territorio del Noroeste mantuvieron la prohibición de la esclavitud después de otorgárseles su estadidad.

Repercusiones

El protocolo de admisión de los nuevos estados a la Unión, según lo expuesto por la Ordenanza del Noroeste, quedó implantado con fuertes raíces. En 1789 el recién creado gobierno federal establecido por la Constitución de los Estados Unidos renovó las disposiciones contenidas en la Ordenanza del Noroeste emitida ese año. En una época en que el tema político más controvertido era el del poder del gobierno federal, la Ordenanza del Noroeste resultó ser una invalorable victoria para los federalistas, quienes promovían el incremento de la autoridad federal. Así, el gobierno federal, por medio de los gobernadores que designaba, pasaba a ser el administrador directo de todos los territorios incorporados por los Estados Unidos, lo cual aumentaba su autoridad. Sin embargo, el redoblado interés del gobierno estadounidense por los Territorios del Noroeste, así como las oleadas de nuevos colonos hacia la región, condujeron de manera inevitable al conflicto con las naciones nativas americanas que también reclamaban ese territorio. La Guerra de los Indios del Noroeste acaparó la atención de la administración de Washington, aunque a la postre terminaría con una victoria estadounidense.

El Territorio del Noroeste, a través de la Ordenanza que lo regulaba, engendró seis nuevos estados, todos admitidos en la Unión: Ohio (admitido en 1803), Indiana (1816), Illinois (1818), Michigan (1837), Wisconsin (1848), y Minnesota (1858). La prohibición de la esclavitud en esos territorios contribuyó al establecimiento de la frontera geográfica conocida como Línea Mason-Dixon estipulada por el Acuerdo de Missouri de 1821, la cual deslindaba a los estados «libres» de los «esclavistas». A medida que se incorporaban nuevos estados a la Unión, el tema de la esclavitud continuaría siendo motivo de disputa, lo cual culminó en la Guerra Civil de los Estados Unidos.