El aparato de gobierno colonial en el Imperio español constaba de múltiples niveles, desde la monarquía y el Consejo de Indias en la cúspide, hasta el virrey, las audiencias, los alcaldes y los consejos locales. El sistema estaba diseñado para extraer riquezas de las colonias y difundir la fe cristiana, pero estos dos objetivos solían entrar en conflicto, al igual que las distintas ramas del gobierno colonial a lo largo del período imperial.
La pirámide de gobierno
España colonizó amplias zonas de América desde el desembarco de Cristóbal Colón (1451-1506) en 1492. En 1570, unos 100.000 europeos gobernaban a más de 10 millones de indígenas que habitaban tierras desde lo que hoy es el sur de Estados Unidos hasta el extremo sur de Argentina. También estaban incluidas las Filipinas. Los tentáculos del poder de los monarcas españoles eran muchos y extensos, ya que intentaban mantener el control de las personas, los funcionarios y los recursos desde la distancia. Los distintos niveles de gobierno en las colonias del Imperio español incluían:
- Decretos reales de la monarquía española
- Directivas del Consejo de Indias
- Decisiones del virrey
- La legislación aprobada por la audiencia
- Los reglamentos controlados por el corregidor
- La recaudación de impuestos y rentas por parte del Oficial Real
- Las decisiones de los alcaldes mayores y del ayuntamiento
Consejo de Indias
El Real y Supremo Consejo de las Indias tenía su sede en España, y fue creado por Carlos V, emperador del Sacro Imperio Romano Germánico (de 1519 a 1556) en 1524 para supervisar todos los asuntos coloniales en América y las Indias Orientales españolas. El nombre de esta institución proviene del término que se utilizaba entonces para describir las Américas, las "Indias españolas". La única autoridad por encima del consejo era la propia monarquía. Sus miembros eran pocos, entre seis y diez, todos nombrados por el monarca. Funcionó hasta 1834 y estaba destinado a equilibrar el doble objetivo de la colonización: la adquisición de riquezas y la conversión de los nuevos pueblos al cristianismo. Una de las principales directrices del Consejo de Indias era que los pueblos locales debían ser protegidos o, al menos, no sobrexplotados hasta el punto de morir de hambre y de muerte.
A finales del siglo XV y principios del XVI, la Corona española había utilizado por primera vez una especie de sistema de franquicias para conceder a los individuos el derecho a conquistar nuevos territorios y extraer riquezas. El cargo de adelantado se concedía a los conquistadores, como Cristóbal Colón, Francisco Pizarro (1478-1541) y Fernando de Magallanes (c. 1480-1521), que aceptaban financiar expediciones para someter a los pueblos locales y establecer colonias. La recompensa era el derecho a gobernar y quedarse con el 80% de las riquezas que encontraran; la Corona recibía el 20% restante. El adelantado también accedía a enviar un cierto número de colonos y clérigos a la colonia. Un año más tarde, el Estado intervino y nombró a sus propios funcionarios para gobernar la nueva colonia y establecer un sistema de gobierno más formal con su jefe, el virrey, y varios otros funcionarios que dependían directamente del Consejo de Indias.
El Consejo de Indias elaboraba la legislación de las colonias, examinaba y aprobaba los gastos de los funcionarios coloniales, autorizaba la realización de guerras y, en general, supervisaba los asuntos militares, inspeccionaba los barcos de las expediciones, recaudaba los derechos de importación y exportación, entrevistaba a los posibles jefes de las expediciones y escuchaba sus informes en persona a su regreso, establecía el ámbito geográfico de las expediciones y diligenciaba los casos de apelación de las audiencias coloniales (ver a continuación). El Consejo realizaba los nombramientos coloniales y eclesiásticos y podía imponer multas, confiscaciones de bienes y penas de prisión a quienes no cumplieran las normas.
Incorporada al Consejo de Indias estaba la Casa de Contratación de las Indias, que se encargaba de todos los asuntos del comercio en las colonias, actuando como única cámara de compensación y supervisando las flotas del tesoro que navegaban de un lado a otro del Atlántico. La Casa de Contratación nombraba a un funcionario para cada barco con destino a América, que tenía la responsabilidad de inspeccionar las tripulaciones, los cargamentos y los pasajeros y de registrar todo lo que ocurría a bordo y en el puerto. Otra función de la Casa de Contratación era organizar todo el valioso conocimiento que los administradores coloniales enviaban a España, como mapas, notas sobre los recursos locales y descripciones de las gentes del lugar. Por último, la Casa actuaba como junta asesora del Consejo de Indias en lo que respecta a los nombramientos coloniales civiles y eclesiásticos. El Consejo de Indias fue todopoderoso hasta el siglo XVIII, cuando algunas de sus responsabilidades comenzaron a ser redistribuidas a otros ministerios, como el de Marina e Indias.
Virreyes
El virrey representaba directamente a la Corona española en su territorio colonial particular. Un virreinato era la mayor área administrativa dentro del imperio. Llegaron a existir cuatro virreinatos:
- El Virreinato de Nueva España (el actual México, América Central, partes del sur de Estados Unidos, las Antillas del Caribe y las Filipinas). Establecido en 1535.
- El Virreinato del Perú (desde Panamá hasta Tierra del Fuego). Establecido en 1542 y conocido por primera vez como Nueva Castilla.
- El Virreinato de Nueva Granada (norte de Sudamérica). Creado en 1717, cuando se separó del Virreinato del Perú.
- El Virreinato del Río de la Plata (Paraguay, norte de Argentina y este de Bolivia). Creado en 1776 al separarse del Virreinato del Perú.
Los virreyes, que solían ser nobles, eran elegidos por el monarca en consulta con el Consejo de Indias. Su mandato oscilaba entre tres y cinco años, y residían en la capital de su virreinato (Ciudad de México, Lima, Sante Fe de Bogotá o Buenos Aires). El virrey tenía la responsabilidad general de la colonia; dirigía la burocracia repleta de escribanos de gobernación, comandaba el ejército y supervisaba la recaudación de las rentas reales. El virrey también dirigía las actividades de la Iglesia bajo el sistema del Patronato Real, por el que los papas de Roma habían otorgado a la monarquía española, en 1501 y 1508, poderes absolutos sobre los asuntos eclesiásticos en las colonias. Los obispos de la Iglesia católica española no estaban del todo contentos con este acuerdo, y hubo muchas disputas por la supremacía entre los funcionarios de la Iglesia y de la corona durante todo el período colonial.
Los poderes prácticos del virrey estaban limitados por otras instituciones y funcionarios designados y, al estar a cargo de una zona geográfica tan extensa con muchos grupos de población distintos, dependía de un enorme aparato de administración que estaba mal interconectado debido a los inadecuados sistemas de carreteras. Otro freno a los poderes del virrey era la semiautonomía de los subordinados, como los capitanes generales, que gobernaban en las zonas más alejadas y menos pobladas del virreinato. Como consecuencia de estas dificultades, en el siglo XVIII se formaron los dos nuevos virreinatos de Nueva Granada y Río de la Plata mediante la escisión de territorios del virreinato del Perú. Otra consecuencia fue que la mayoría de los virreyes se limitaron a perpetuar el statu quo, asegurando que las formas de gobierno, las leyes y las convenciones existentes continuaran como lo habían hecho bajo sus predecesores. De hecho, los virreyes no solían poder aprobar leyes locales, ya que esto era responsabilidad de las audiencias individuales (ver a continuación). Sin embargo, un virrey podía ser el presidente de la audiencia de su ciudad de residencia oficial.
Corregidores
El corregidor era un funcionario judicial y político que representaba directamente a la Corona española. Era, de hecho, el gobernador de una zona concreta. El corregidor en Nueva España servía durante cinco años si era seleccionado desde España, pero solo tres años si era reclutado localmente. En Perú, solo duraba un año. El corregidor nombraba administradores (tenientes) para cada una de las ciudades de su jurisdicción o corregimiento. Se encargaba de regular los precios de los alimentos y de mantener los edificios públicos, las calles urbanas, las plazas y el saneamiento de su distrito. Como el salario era relativamente bajo para los de las ciudades más pequeñas, un corregidor a menudo se enriquecía actuando como intermediario entre los comerciantes europeos y la población indígena, tanto en términos de bienes como de mano de obra forzada, una situación propicia para la corrupción.
Audiencias
Todas las ciudades importantes del Imperio español contaban con una audiencia, que se encargaba de ciertos asuntos jurídicos, políticos y comerciales que afectaban tanto a los colonos europeos como a los indígenas. La audiencia tenía jurisdicción sobre una ciudad concreta y sus alrededores. Se reunía en sesiones regulares (acuerdos) y aprobaba la legislación (autos acordados) relativa a los asuntos locales. Las audiencias también actuaban como un importante órgano asesor del virrey.
Las audiencias estaban compuestas por un presidente y un panel de jueces u oidores (de 3 a 15 según la importancia de la ciudad). Los jueces eran nombrados de por vida, pero tenían restricciones en sus actividades comerciales y en su vida pública para garantizar que no pudieran corromperse fácilmente. La audiencia es, por tanto, el principal ejemplo del enfoque general de España sobre la gobernanza colonial: los asuntos locales debían ponerse en manos de personas con formación jurídica y se tenía gran fe en los códigos legales. El presidente de la audiencia no tenía derecho a voto y, al menos en teoría, tenía prohibido influir en los jueces y funcionarios de la audiencia en asuntos legales. La parte inferior de la audiencia estaba compuesta por un gran número de fiscales, notarios, relatores y funcionarios menores, como los escribanos de cámara.
La audiencia era la encargada de diligenciar los recursos contra las decisiones de los tribunales inferiores de la ciudad. Las sentencias de la audiencia en materia penal eran inapelables, pero en los casos civiles se podía recurrir en última instancia al Consejo de Indias. Los casos se referían a las relaciones de los colonos europeos entre sí, a las relaciones entre europeos e indígenas y a las relaciones entre los propios indígenas.
La audiencia concedía a los colonos el derecho a utilizar el trabajo forzado ("repartimiento" en Nueva España y "mita" en el Virreinato del Perú). Bajo este sistema, las comunidades locales estaban obligadas a proporcionar cuotas regulares de hombres para trabajar en proyectos coloniales como la construcción de caminos y edificios públicos. Otras funciones de la audiencia eran evaluar la cuantía y el tipo de tributos que las comunidades indígenas debían pagar a la Corona española.
Alcaldes mayores y Cabildos
Los ayuntamientos (cabildos) estaban dirigidos por un alcalde (alcaldes mayores) que solía durar tres años en el cargo. Debajo del alcalde había regidores, entre cuatro y seis en una ciudad pequeña y al menos ocho en las grandes. Los regidores eran nombrados inicialmente por la Corona, pero luego eran elegidos por los ciudadanos locales (vecinos), es decir, los propietarios. Luego estaban los magistrados y administradores menores conocidos como alcaldes ordinarios, el escribano de cabildo y funcionarios como el alguacil mayor y el receptor de penas que cobraba las multas impuestas por los tribunales.
El cabildo no solo gobernaba una ciudad concreta, sino también las zonas rurales circundantes y las comunidades más pequeñas. El cabildo podía conceder tierras y licencias para construir edificios, reunir una fuerza miliciana cuando fuera necesario, recaudar impuestos locales, controlar los precios de ciertos bienes y era responsable del mantenimiento de los caminos y de la cárcel de la ciudad. Junto al cabildo principal, existía un segundo consejo que gobernaba a los indígenas de la zona y que tenía cargos y responsabilidades similares a su gemelo europeo, pero sin ciertas funciones judiciales.
Interrelaciones y limitaciones
Todas las instituciones y personas mencionadas estaban organizadas de tal manera que se mantenían controladas unas a otras y hacían que ninguna persona u organismo llegara a tener tanto poder como para amenazar los intereses de la monarquía española. Otra política específica para garantizar este objetivo fue la de limitar los mandatos de los funcionarios en un mismo lugar. La Corona siempre tuvo mucho interés en evitar que un funcionario se afianzara demasiado y, por tanto, tuviera demasiado poder en un lugar concreto. Era muy difícil, incluso para un virrey, establecer un arraigo colonial duradero (radicados), y funcionarios como el corregidor no podían gobernar la zona en la que normalmente vivían. Una consecuencia de esta política era que a veces los funcionarios tenían poca empatía con los problemas locales de larga data, situación que ocasionalmente provocaba revueltas contra la centralización del gobierno.
Los virreyes, capitanes generales y audiencias representaban los intereses de la Corona española en las colonias. Por otro lado, los alcaldes y ayuntamientos representaban los intereses de la comunidad local. Así se creó otro equilibrio de poder. La división de responsabilidades se extendía por toda la infraestructura colonial. Por ejemplo, los cuatro Oficiales Reales de cada colonia se encargaban de recaudar los impuestos y los ingresos, y los cuatro debían firmar todas las facturas.
Para mejorar la eficacia, la convención de residencia estableció un control sobre todos los altos funcionarios coloniales. Al final del mandato de un funcionario, se realizaba una larga investigación para determinar cómo se había comportado. Para un corregidor, la residencia duraba 30 días. En una audiencia pública, los reclamantes podían presentarse contra la conducta del funcionario y, si se lo declaraba culpable de mal gobierno, el funcionario, aunque rara vez era castigado directamente, tenía pocas probabilidades de recibir un nuevo puesto o un ascenso.
Dentro de las propias instituciones, había otro punto de rivalidad, esta vez entre los europeos nacidos en España (peninsulares) y los españoles nacidos en la colonia (criollos). Había un control adicional sobre las instituciones de gobierno menos tangible pero importante: la Iglesia católica, representada por ciertos organismos eclesiásticos y líderes locales. Un sacerdote podía denunciar a un funcionario corrupto en un sermón en la iglesia y dañar seriamente su reputación en la comunidad. Los líderes eclesiásticos tenían especial interés en denunciar la sobrexplotación de los pueblos indígenas, ya que esto impedía uno de los principales objetivos de la colonización: convertir a los lugareños al cristianismo.
La eficacia del gobierno colonial dependía a menudo del calibre y la integridad de los individuos que ocupaban el cargo en cada momento y lugar. En relación con la época, el gobierno colonial español, altamente centralizado, era un aparato sofisticado que lograba su propósito, aunque los intereses locales pudieran ser pisoteados y el proceso de toma de decisiones fuera insoportablemente lento. La corrupción era ciertamente un problema, aunque quizás menos frecuente en los escalones más altos de la pirámide de poder. Sin embargo, incluso los escalones más altos sufrían cuando la Corona decidía obtener ingresos en efectivo vendiendo los cargos de juez de audiencia o concejal local, por ejemplo. Además, algunos cargos se convirtieron en hereditarios, por lo que había personas que podían ocupar los puestos sin poseer las competencias necesarias. También hubo mucha incompetencia y negligencia, sobre todo por parte de los funcionarios peninsulares que solo estaban presentes en la colonia a corto plazo y para hacer carrera en España. De hecho, el odio mutuo hacia los funcionarios forasteros condescendientes fue uno de los factores más importantes para unificar la disidencia de base que finalmente condujo a la revolución y a la libertad de los nuevos estados independientes de América.
