L'assignat était un billet de banque émis par la France entre 1789 et 1796, pendant la Révolution française (1789-1799). D'abord émis sous la forme d'obligations, l'assignat était destiné à stimuler l'économie française en tant que moyen rapide de rembourser la dette nationale. Cependant, les assignats se sont rapidement transformés en une monnaie de papier, dont la production en masse a entraîné une inflation et une dépréciation.
Initialement émis en décembre 1789, les assignats étaient garantis par la valeur des biens nationaux que l'Assemblée nationale constituante avait récemment saisis à la couronne et à l'Église catholique. Le plan de l'Assemblée consistait à fournir à ses créanciers des assignats, qui étaient des obligations assorties d'un taux d'intérêt de 5 %, qu'ils pouvaient racheter pour acheter ces terres nationales. Malgré le succès initial, les assignats perdirent rapidement de leur valeur, surtout après avoir commencé à être utilisés comme monnaie. Cela était dû à la méfiance du public français envers le papier-monnaie, au manque de confiance des investisseurs dans la stabilité et la crédibilité du gouvernement révolutionnaire, ainsi qu'au déclenchement des guerres révolutionnaires françaises (1792-1802). En 1797, les assignats cessèrent de circuler et furent remplacés par le franc.
Prélude : La crise financière
En novembre 1789, il n'aurait pas été déraisonnable de penser que la Révolution française avait pris fin. L'Assemblée nationale constituante, née du drame des États généraux de 1789, avait fini par dominer la scène politique française. Après avoir aboli le féodalisme et supprimé le droit de l'Église catholique de percevoir des dîmes dans les décrets d'août, l'Assemblée avait rédigé la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, un document historique sur les droits de l'homme qui, entre autres, niait la prétention des rois français à régner par droit divin. Dans le même temps, des soulèvements populaires tels que la prise de la Bastille en juillet et la marche des femmes sur Versailles en octobre dépouillèrent progressivement le roi Louis XVI (r. de 1774 à 1792) de son pouvoir, au point que lui et sa famille étaient désormais des prisonniers virtuels de la Révolution. L'Ancien Régime, oppressif, semblait avoir été brisé. Il appartenait maintenant à l'Assemblée de créer quelque chose de nouveau à partir des morceaux.
La tâche s'annonçait ardue. Des deux problèmes flagrants qui avaient à l'origine contraint Louis XVI à convoquer les États généraux en mai, à savoir la crise financière et la réforme de la société, le premier avait été largement ignoré dans le mélodrame de l'été révolutionnaire. La crise financière était le résultat de décennies de dépenses inconsidérées sous forme d'efforts militaires coûteux et de projets de construction frivoles, ainsi que de systèmes d'imposition incohérents qui différaient d'une région à l'autre. Après avoir pris le pouvoir, l'Assemblée, par inadvertance, rendit le système d'imposition encore plus confus. En supprimant des impôts tels que la gabelle (taxe sur le sel) et les impôts indirects (équivalents aux taxes de vente modernes), l'Assemblée s'était rapprochée du peuple au détriment de ses propres coffres. La situation fut aggravée par le fait que l'Assemblée avait du mal à percevoir les impôts qu'elle avait autorisés, car de nombreux citoyens français avaient la fausse impression qu'ils ne devaient rien payer du tout. À la fin de l'année 1789, le recouvrement des impôts était donc loin d'avoir atteint ses objectifs.
En novembre, le problème ne pouvait plus être ignoré, car la faillite nationale était pratiquement inévitable. Dans une atmosphère d'urgence, les yeux de la France se tournèrent vers Jacques Necker (1732-1804), le banquier suisse devenu ministre royal en chef, considéré par beaucoup comme un brillant esprit financier ainsi qu'un champion du peuple. Mais la solution de Necker s'avérait moins populiste que ne l'espéraient de nombreux membres de l'Assemblée. Citant la Banque d'Angleterre en exemple, Necker proposa la création d'une banque nationale française, à partir de laquelle une quantité limitée de papier-monnaie pourrait être émise pour rembourser les dettes à court terme du pays, dont les échéances approchaient rapidement.
L'Assemblée s'opposa à cette idée pour deux raisons. La première était due à la mauvaise expérience antérieure de la France en matière de papier-monnaie. En 1720, l'économiste écossais John Law avait créé une banque d'État pour le compte du jeune roi Louis XV (r. de 1715 à 1774), qui émettait des billets de banque en papier. Après une courte période de succès, le système économique de Law s' était effondré, laissant des milliers de familles françaises avec rien d'autre que des montagnes de papier-monnaie sans valeur. La France était hantée par ce souvenir et résistait depuis lors à l'utilisation de monnaies en papier. La deuxième raison pour laquelle l'Assemblée désapprouva le plan de Necker était sa réticence à mettre le moindre pouvoir politique entre les mains des principaux capitalistes d'Europe. L'Assemblée, qui venait de bannir les bureaux vénaux et corrompus, n'était pas prête à remettre le pouvoir entre les mains des mêmes banquiers qui, de l'avis de beaucoup, avaient mis le royaume dans cette situation difficile.
Le plus virulent dans l'opposition à la solution de Necker était Honoré-Gabriel Riqueti, comte de Mirabeau (1749-1791), qui, pour des raisons personnelles, n'aimait pas le banquier suisse et était sans doute heureux de le contrecarrer. En guise d'alternative, Mirabeau suggéra que l'État n'émette pas de papier-monnaie mais des obligations garanties par la valeur des actifs visibles afin de s'assurer qu'ils ne s'effondrent pas comme l'avait fait Law 60 ans auparavant. Les actifs proposés par Mirabeau pour garantir la valeur des obligations n'étaient autres que les propriétés que l'Assemblée avait récemment saisies de la couronne et du clergé, dont la valeur totale était estimée à 400 millions de livres. Faisant valoir que le crédit de l'État, assuré par l'Assemblée elle-même, était supérieur à toute banque, Mirabeau l'emporta. Le 21 décembre, l'Assemblée entama le processus de vente des terres confisquées et ordonna que les obligations, appelées assignats, soient émises.
À ce stade précoce de leur conception, les assignats furent émis en coupures de 1 000 livres, à un taux d'intérêt de 5 %. L'État les utilisait pour payer ses créanciers, qui en retour pouvaient les racheter pour acquérir des terres nationales. Ces billets n'étaient donc pas destinés à être en circulation perpétuelle et seraient retirés après la vente des propriétés. La sortie de l'assignat s'avéra être un grand succès, sa valeur étant aussi sûre que l'or. Mais même cela ne suffit pas à sauver la France du spectre de la ruine économique, et il devint vite évident que quelque chose de plus substantiel devait être fait.
Le débat sur le papier-monnaie
À l'été 1790, l'Assemblée fut à nouveau confrontée à la perspective d'une faillite imminente. Le trésor était maintenant à court de liquidités, en partie à cause du faible flux d'impôts qui commençait à peine à remplir les coffres de la France. La suppression de certaines fonctions publiques par la Révolution entravait également la croissance économique, tandis que les inquiétudes des investisseurs étrangers concernant la direction que prenait la Révolution menaçaient la crédibilité du gouvernement français. L'Assemblée reprit le débat sur la manière d'aborder la question. Certains députés proposèrent de démonétiser l'or et d'adopter un étalon-argent, tandis que d'autres préconisèrent la vente de toutes les propriétés nationales restantes à une valeur estimée à 800 millions de livres, ce qui aurait suffi à rembourser immédiatement la majeure partie de la dette restante.
Une autre option était de convertir l'assignat en monnaie légale. Cette idée étaitdéfendue par le franc-maçon Mirabeau, qui soutenait que l'économie ne pouvait se développer sans davantage d'actifs monétaires en circulation :
Nous avons un besoin pressant de moyens pour soutenir les affaires, et l'assignat-monnaie, outre qu'il remboursera la dette nationale, fournira aussi une plus grande source d'activité économique. (Davidson, 56)
D'autres voix éminentes s'opposèrent à Mirabeau à l'Assemblée, comme Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord (1754-1838), évêque d'Autun, dont les réserves remontaient à la débâcle de Law en 1720. Talleyrand disait :
En réalité, il n'y a actuellement qu'une seule monnaie dominante, celle de l'argent. Si vous faites circuler du papier, ce sera du papier. Vous pourrez, je l'accorde, ordonner que ce papier ne perde pas sa valeur. Mais vous ne pourrez pas empêcher l'argent de prendre de la valeur, ce qui reviendra au même. Vous ferez en sorte qu'un assignat de 1.000 livres soit accepté pour la somme de 1.000 livres. Mais vous ne pourrez jamais forcer personne à donner 1.000 livres en argent pour un assignat de 1.000 livres. Et à cause de cela, tout le système s'effondrera. (Furet, 428)
En substance, Talleyrand se faisait l'écho du principe économique connu sous le nom de loi de Gresham, qui stipule que " la mauvaise monnaie chasse la bonne " (Davidson, 57). Il craignait que la monnaie métallique ne prenne plus de valeur que les assignats, ce qui provoquerait une inflation massive et une hausse du prix des biens ordinaires tels que le pain. Mirabeau s'y opposa d'abord en assurant à ses collègues députés que les assignats seraient toujours garantis par des propriétés de grande valeur, puis en assimilant le soutien à l'assignat à un soutien à la Révolution elle-même. De nombreux députés, sans formation économique suffisante, préférèrent la force de la personnalité de Mirabeau à la logique de Talleyrand. Par un vote de 518 contre 423, l'Assemblée choisit d'établir une monnaie basée sur l'assignat et émit pour 800 millions de livres de ce billet. L'assignat serait désormais attribué à un taux d'échange fixe avec la monnaie métallique.
Necker, toujours partisan d'une banque nationale, était déconcerté par cette décision, pensant qu'elle conduirait à la ruine économique de la France. Cependant, maintenant qu'une décision avait été prise, il serait antipatriotique de remettre en question l'utilité de l'assignat, car cela reviendrait à remettre en question la sagesse du peuple à se gouverner lui-même. Par conséquent, Necker pouvait soit adhérer au programme, soit démissionner. Conscient que son influence s'était estompée depuis longtemps, Necker choisit la démission et partit pour un exil auto-imposé en Suisse le 3 septembre 1790. La sortie de cet homme, autrefois favori des communes, fut accueillie dans l'indifférence générale par la population, illustrant la volatilité de l'opinion populaire pendant la Révolution.
La montée de l'inflation
Pendant ce temps, Necker et Talleyrand avaient déjà eu raison. Déjà en avril 1790, l'assignat s'était déprécié de 10 % par rapport à la monnaie métallique. Les prix augmentèrent plus que prévu, ce que l'Assemblée constituante combattit en émettant davantage d'assignats. Au début du mois de juin 1791, elle autorisa la mise en circulation d'une nouvelle tranche de 100 millions de livres, puis de 480 millions supplémentaires le même mois. Au même moment, une crise de confiance à l'égard de l'assignat se préparait ; la tentative ratée de Louis XVI de fuir Paris et de fomenter une contre-révolution dans la fuite de Varennes soulignait que le roi n'accepterait jamais vraiment la nouvelle constitution. Ce point de discorde flagrant au sein du gouvernement français suscita naturellement des inquiétudes quant à la valeur de l'assignat qui était garanti non pas par une banque, mais par le gouvernement révolutionnaire lui-même. La valeur de la monnaie chuta. Par la suite, les propriétaires terriens français s'obstinèrent à ne pas payer leurs impôts, et les paysans des campagnes refusèrent d'accepter les assignats en paiement de leurs produits.
Alors que le déficit national continuait de grimper, l'Assemblée (désormais rebaptisée Assemblée législative) continuait de mettre les bouchées doubles, émettant de nouveaux lots d'assignats en décembre 1791 et janvier 1792. Ces nouveaux lots comprenaient de nouvelles petites coupures de 10, 15, 25 et 50 sous. L'intention était que ces nouveaux billets remplacent davantage la monnaie métallique en circulation. Cependant, lorsque la France déclara la guerre à l'Autriche et à la Prusse en avril, donnant ainsi le coup d'envoi des guerres révolutionnaires françaises, la valeur de l'assignat chuta encore, jusqu'à 48 %. La guerre signifiait qu'il fallait dépenser plus d'argent pour nourrir et équiper les soldats, ce qui aggravait encore le problème économique et mettait encore plus d'assignats en circulation. Pendant ce temps, le refus des fermiers d'accepter les assignats comme paiement conduisit à des pénuries alimentaires et à une quasi-famine dans certains endroits. En novembre 1792, l'étoile montante jacobine Louis Antoine de Saint-Just résuma la situation en déclarant : "Je ne vois plus dans l'État que misère, orgueil et papier" (Furet, 430).
Alors que la France continuait à produire des assignats, elle devait continuer à les soutenir par des actifs de valeur. Comme en témoigne la mention " Hypothéqué sur les Domaines nationaux " qui figure sur tous les billets imprimés entre 1791 et 1795, la valeur de l'assignat était toujours garantie par des biens nationaux. Cependant, l'Assemblée législative (et plus tard son successeur, la Convention nationale) n'ayant plus de biens saisis en 1789, elle fut contrainte de se fournir en nouvelles terres. Chaque émission d'assignats s'accompagnait d'une nouvelle saisie de biens ; en 1792, les terres appartenant aux émigrés qui avaient fui la France furent saisies, suivies des biens de leurs proches l'année suivante. Lorsque les armées françaises occupèrent la Belgique et le Palatinat en 1794, les biens appartenant au clergé et à la noblesse de ces nations furent également confisqués pour garantir l'assignat.
Ces mesures permirent à la nouvelle République française d'avoir près de 3,7 milliards de livres d'assignats en circulation en 1793. Pourtant, alors même que les armées françaises vainquaient leurs ennemis sur les champs de bataille, la Convention nationale était confrontée à la tâche de vaincre l'inflation croissante dans son pays. Elle tenta d'y parvenir de plusieurs manières. Tout d'abord, la Convention essaya de retirer les anciens assignats de la circulation. En juillet 1793, six mois après le procès et l'exécution de Louis XVI, la Convention tenta de retirer tous les billets émis sous le règne du roi qui portaient son effigie. Cette mesure se retourna contre elle, car la rareté nouvelle des billets de Louis XVI leur fit prendre de la valeur par rapport aux assignats républicains plus récents. La Convention réussit tout de même à retirer de la circulation 600 millions de livres d'assignats avec ce décret, bien qu'il n'ait guère contribué à ralentir l'inflation.
La République française essaya ensuite d'éliminer complètement les métaux précieux de l'économie française. À l'automne 1793, alors que le règne de la Terreur s'intensifiait, les citoyens furent encouragés à échanger toute monnaie métallique qu'ils possédaient contre une valeur égale d'assignats afin de prouver leur dévouement à la Révolution. Cette mesure ne fut guère couronnée de succès, car elle contribua probablement à une nouvelle thésaurisation de l'or. La République, désormais contrôlée par le Comité de salut public, tenta enfin de contrôler les prix du pain et de la farine pour enrayer la hausse des coûts avec la loi du maximum général. Cette loi fit entrer les profiteurs et les accapareurs dans la catégorie des "ennemis de la Révolution", définie par la loi des suspects. Mais cette loi se retourna également contre elle, car le plafonnement des prix entraîna une baisse de la production alimentaire.
Le système s'effondre
À la fin de 1793, des millions d'assignats contrefaits, fabriqués à Londres, étaient en circulation en France, dans le cadre d'une tentative délibérée du gouvernement britannique de paralyser l'effort de guerre de la France. Pourtant, malgré la dépréciation rapide de sa valeur, le gouvernement français put utiliser l'assignat pour engager plus d'un million de soldats. Cela conduisit à d'étonnantes victoires sur le champ de bataille contre les forces de la Coalition dont le pillage permit de remplir le trésor public. Avec ce nouvel afflux de richesses, la dépréciation de la monnaie fiduciaire devint un peu moins pressante.
En juillet 1794, la réaction thermidorienne entraîna la chute du Comité de salut public et la fin de la Terreur. Le nouveau gouvernement, connu sous le nom de Directoire, était moins préoccupé par le papier-monnaie que le précédent. Pourtant, le trésor ne pouvait pas encore être soutenu sans monnaie, aussi, en janvier 1795, les Thermidoriens autorisèrent l'impression de nouveaux billets pour un total de 7 milliards de livres. Désormais, un assignat censé valoir 1 000 livres n'avait plus que le pouvoir d'achat de 80 livres en argent. Beaucoup jugèrent nécessaire de trouver un moyen de retirer rapidement l'assignat et de revenir à une monnaie strictement métallique.
Le Directoire tenta une fois de plus d'instituer une monnaie de papier, remplaçant la production de l'assignat par un nouveau billet de banque appelé le mandat territorial en 1796. Ce billet fut institué pour tenter de réinitialiser la monnaie ; puisque les mandats pouvaient être utilisés pour acheter des propriétés nationales, ils avaient théoriquement une valeur égale à celle de l'argent. Cependant, en raison de la nature des assignats encore en circulation, le mandat devint inévitablement lié à l'assignat, et perdit rapidement de sa valeur en même temps que lui.
L'échec du mandat obligea le Directoire à revenir officiellement à une monnaie métallique en février 1797. À ce moment-là, le butin des victoires de guerre était tel que la République n'avait plus besoin d'utiliser les biens nationaux pour garantir ses monnaies. Lorsque Napoléon Bonaparte (1769-1821) arriva au pouvoir en 1799, il s'opposa à toute monnaie non adossée à la valeur de l'or ou de l'argent. Le franc français, réintroduit par le Directoire en 1795, devint la monnaie nationale, qu'il conserverait jusqu'en 1999, date à laquelle il serait officiellement remplacé par l'euro.
L'échec de l'assignat semble évident avec le recul. L'historien Michel Bruguière souligne :
l'état général de l'économie française à la fin [...] du XVIIIe siècle, surtout en temps de guerre, ne justifiait pas l'émission à grande échelle de papier-monnaie. Toute infusion soudaine et massive de monnaie dans l'économie n'aurait donc pu avoir d'autre résultat que d'alimenter l'inflation. (Furet, 436)
Les assignats ont fait partie de la tentative des révolutionnaires de démolir et de reconstruire toutes les facettes de l'ancien régime. Si l'on énumère tous les aspects qui pourraient être considérés comme ayant contribué à la réussite de la Révolution, une chose est sûre, l'expérience de l'assignat n'en fait pas partie.
