Les articles de la Confédération et de l'Union perpétuelle ont constitué le premier cadre de gouvernement des États-Unis d'Amérique, établissant un gouvernement fédéral faible pour protéger la souveraineté des États. Adoptés par le Congrès en 1777, les articles étaient en vigueur du 1er mars 1781 au 4 mars 1789, date à laquelle ils furent remplacés par l'actuelle Constitution des États-Unis.
Sous les Articles de la Confédération, le gouvernement central (c'est-à-dire le Congrès) était une assemblée législative monocamérale, composée de délégués des treize États. Il était présidé par un président du Congrès qui, contrairement au président des États-Unis, n'avait aucun pouvoir exécutif. Bien que le Congrès ait eu le pouvoir de déclarer la guerre, de conclure des traités avec les puissances étrangères et de résoudre les différends entre les États, dans la plupart des domaines, le gouvernement central était délibérément maintenu faible pour protéger la souveraineté des États et ne pouvait prendre aucune décision importante sans le consentement d'au moins neuf États. Cette situation entraîna plusieurs problèmes, notamment l'incapacité du Congrès à lever ses propres impôts et l'absence d'une armée forte et permanente pour assurer la défense de la nation. Les partisans d'un gouvernement central plus fort, connus sous le nom de fédéralistes, commencèrent rapidement à demander une révision des articles de la Confédération. Cela aboutit finalement à la Convention constitutionnelle de 1787, au cours de laquelle les Articles furent rejetés et remplacés par la Constitution des États-Unis, qui constitue encore aujourd'hui le cadre du gouvernement américain.
Rédaction et ratification
En juin 1776, la guerre d'Indépendance américaine durait depuis un peu plus d'un an. Le roi George III de Grande-Bretagne (r. de 1760 à 1820) venait de rejeter la pétition du Rameau d'olivier, une offre de paix de la dernière chance envoyée par le deuxième Congrès continental, et avait déclaré que les treize colonies étaient en état de rébellion ouverte. Pour reprendre les termes de Thomas Jefferson, la réponse du roi avait donné à de nombreux Américains le sentiment que le "dernier espoir de réconciliation" entre la couronne et la colonie avait été rompu, ne laissant aux colonies d'autre recours que l'indépendance; en effet, le pamphlet fondateur de Thomas Paine, Common Sense, rallia de nombreux colons à l'idée de l'indépendance, ce qui aurait semblé impensable un an plus tôt. Les membres radicaux du Congrès passèrent des mois à rallier des soutiens à leur cause et à exhorter les législatures coloniales à se préparer à l'indépendance. Finalement, le 7 juin 1776, Richard Henry Lee, de Virginie, soumit au Congrès une motion stipulant que "ces colonies unies sont, et de droit, des États libres et indépendants [...] et que tout lien politique entre elles et l'État de Grande-Bretagne est, et doit être, totalement dissous" (Middlekauff, 331).
Alors que les membres du Congrès s'apprêtaient à voter sur la motion de Lee, trois commissions furent mises en place pour commencer à jeter les bases d'une nouvelle nation. Le premier de ces comités, le célèbre Comité des Cinq, fut chargé de rédiger une déclaration d'indépendance, tandis que le deuxième fut chargé de créer un "traité modèle" pour établir des relations commerciales avec les puissances étrangères. Mais ce fut le troisième comité qui se vit confier la tâche sans doute la plus importante de toutes: élaborer un cadre de gouvernement pour l'"union perpétuelle" qui lierait les treize colonies entre elles; en d'autres termes, il s'agissait de rédiger une constitution. Ce comité était composé de treize délégués, un par colonie, et était présidé par John Dickinson de Pennsylvanie. Il présenta son projet initial d'articles de la Confédération au Congrès le 12 juillet 1776, dix jours après le vote pour l'indépendance.
Les treize auteurs des articles avaient soigneusement réfléchi au rôle que le Congrès jouerait dans la nouvelle confédération. À une époque où de nombreux Américains méprisaient le Parlement britannique pour sa corruption et sa tyrannie, les auteurs des articles voulaient éviter de donner trop de pouvoir à un gouvernement central qui pourrait un jour devenir tout aussi oppressif. Au lieu de cela, ils proposèrent un gouvernement central soumis aux États individuels, arguant que ce système était le meilleur moyen de protéger les libertés des citoyens américains. Après de nombreux débats, le Congrès adopta les articles de la Confédération le 15 novembre 1777 et les soumit à la ratification des États. La Virginie fut le premier État à ratifier les articles le 16 décembre 1777. 14 mois plus tard, les articles avaient été ratifiés par tous les États, à l'exception du Maryland, qui s'obstinait à ne pas le faire. Comme les articles devaient être approuvés par les treize États avant d'entrer en vigueur, le processus de création de la confédération s'arrêta.
Le Maryland, petit État, se méfiait des visées de son grand et ambitieux voisin, la Virginie. Le Maryland annonça qu'il ne ratifierait pas les articles si la Virginie ne renonçait pas à ses prétentions sur les territoires de l'Ouest, en particulier les terres situées le long de la rivière Ohio. De nombreux Virginiens furent d'abord indignés, et l'impasse se poursuivit pendant un certain temps; pendant ce temps, le Congrès continua de fonctionner comme si les Articles étaient déjà en vigueur, ce qui renforça la légitimité du document. Finalement, la Virginie promit de renoncer à ses prétentions sur les territoires de l'Ohio. Satisfait de ce résultat, le Maryland ratifia les Articles le 2 février 1781. Le 1er mars, les articles entrèrent officiellement en vigueur et le deuxième Congrès continental fut rebaptisé Congrès de la Confédération.
Les articles
La version des articles de la Confédération entrée en vigueur le 1er mars 1781 se compose d'un préambule, de 13 articles, d'une conclusion et d'une section où les délégués des États apposèrent leur signature. En vertu des articles, les États conservaient la plupart des fonctions législatives, à l'exception d'un ensemble de pouvoirs spécifiquement attribués au Congrès, tels que la capacité de déclarer la guerre et de conclure des traités avec les nations étrangères. Au lieu d'être traité comme des provinces au sein d'une nation plus vaste, chaque État constituait essentiellement sa propre mini-république, liée aux autres par une alliance garantie par le faible gouvernement central. Les dispositions des 13 articles sont résumées ci-dessous:
- Article I : Le nom de la confédération est officiellement reconnu en tant que "les États-Unis d'Amérique".
- Article II : chaque État conserve "sa souveraineté, sa liberté et son indépendance" à tous égards, à l'exception des pouvoirs spécifiquement accordés au Congrès.
- Article III : en acceptant les articles, les États sont entrés dans une "ligue d'amitié" perpétuelle, se liant les uns aux autres aux fins de la défense commune, de la sécurité des libertés et du "bien-être mutuel et général".
- Article IV : les citoyens américains peuvent voyager librement entre les États et jouir des mêmes droits et privilèges dans chaque État où ils entrent (par exemple, la Virginie doit offrir aux New-Yorkais les mêmes droits et privilèges qu'aux Virginiens de souche). Des exceptions sont toutefois prévues pour les "indigents, les vagabonds et les fugitifs". Toute personne qui commet un crime dans un État et s'enfuit dans un autre doit être extradée vers l'État dans lequel le crime a été commis pour y être jugée.
- Article V : Chaque État ne dispose que d'une seule voix au Congrès. Les États sont autorisés à avoir entre deux et sept délégués au Congrès. Les délégués sont choisis par les assemblées législatives des États et ne peuvent siéger au Congrès plus de trois ans sur six.
- Article VI : Le Congrès est seul habilité à déclarer la guerre, à mener la politique étrangère et à conclure des accords commerciaux. Aucun État ne peut faire la guerre sans l'autorisation du Congrès ni maintenir une armée permanente en temps de paix, sauf s'il est attaqué par des pirates. Toutefois, chaque État doit disposer d'une milice prête et bien entraînée qui peut être appelée en cas de besoin. Les fonctionnaires ne peuvent pas accepter de cadeaux de la part de dignitaires étrangers et aucun Américain ne peut accepter un titre de noblesse.
- Article VII : lorsqu'une armée est levée pour la défense commune, les États sont responsables de la nomination de tous les officiers "d'un grade inférieur ou égal à celui de colonel".
- Article VIII : le Congrès ne peut pas lever d'impôts de son propre chef; il doit s'appuyer sur un trésor commun financé par les États. Le montant des fonds que les États sont censés fournir est déterminé par la valeur de la propriété de chaque État (le Congrès ne peut notamment pas obliger un État à donner de l'argent au Trésor fédéral).
- Article XI : Les pouvoirs exclusifs du gouvernement fédéral comprennent le droit de faire la guerre, de conclure des traités et des alliances, de réglementer la valeur de la monnaie, d'établir des bureaux de poste et d'émettre des lettres de marque, entre autres. Le Congrès ne peut toutefois pas exercer ces pouvoirs sans le consentement d'au moins neuf États.
- Article X : Si le Congrès est en vacances, ses pouvoirs peuvent être exercés par un comité de neuf États, à l'exception des pouvoirs qui exigent explicitement que le Congrès soit en session pour être exercés (par exemple, la déclaration de guerre).
- Article XI : Si le Canada veut être admis dans la confédération, il le sera. Mais aucune autre colonie ne peut être admise sans l'assentiment d'au moins neuf États.
- Article XII : Toutes les dettes contractées par le Congrès ou les États avant la formation de la confédération seront toujours honorées par les États-Unis.
- Article XIII : L'union entre les États est perpétuelle et les articles ne peuvent être modifiés sans l'approbation du Congrès et la ratification de toutes les assemblées législatives des États.
Gouvernance prévue par les articles
À peine les articles de la Confédération avaient-ils été ratifiés que des failles apparaissaient dans le système de gouvernement qu'ils avaient créé. Le problème le plus flagrant était que, bien que l'article VIII ait stipulé que chaque État devait fournir des fonds pour un trésor national, le Congrès n'avait pas le pouvoir de les obliger à le faire. Le Congrès était entièrement à la merci des États pour obtenir de l'argent, tout comme l'armée continentale, qui dépendait des fonds du Congrès pour s'équiper, se vêtir et se nourrir. Par conséquent, l'armée était constamment en sous-effectif; de même que le Congrès ne pouvait pas obliger les États à envoyer de l'argent, il ne pouvait pas non plus les obliger à envoyer de nouvelles recrues. Le Congrès n'était pas non plus en mesure de tenir les promesses de primes et de pensions militaires qu'il avait faites aux soldats continentaux, ce qui poussa certains d'entre eux à se mutiner vers la fin de la guerre d'Indépendance. La menace la plus grave fut la conspiration de Newburgh en 1783, au cours de laquelle l'indignation des officiers continentaux mutinés ne fut apaisée que grâce aux efforts de George Washington.
Très vite, il apparut que la bonne volonté des États ne suffirait pas. Entre 1781 et 1787, le Congrès ne reçut que 1,5 million de dollars sur les 10 millions de dollars qu'il avait demandés aux États pendant cette période; si la nouvelle confédération devait survivre, le Congrès devrait trouver un moyen de lever des fonds indépendamment des États. Une solution fut proposée en 1783 lorsqu'un jeune membre du Congrès originaire de Virginie, James Madison, proposa d'amender les articles afin d'autoriser le Congrès à prélever un droit de douane de 5 % sur toutes les importations. La taxe de Madison reçut le soutien d'Alexander Hamilton et même de George Washington, et le Congrès approuva la mesure en avril 1783. Toutefois, les articles stipulaient qu'aucun amendement ne pouvait être apporté sans l'approbation des 13 États; en 1786, toutes les législatures des États avaient approuvé l'amendement, à l'exception de celle de New York, qui refusait de l'approuver à moins que plusieurs modifications n'aient été apportées. Le projet de donner au Congrès un pouvoir de taxation, même limité, sombra donc à cause des caprices d'un seul État.
Malgré ces faiblesses substantielles, le Congrès confédéral connut quelques succès législatifs. Il ratifia notamment le traité de Paris de 1783, qui mit officiellement fin à la guerre d'indépendance et mit en évidence la capacité du gouvernement central à conclure des traités. En outre, le Congrès de la Confédération adopta plusieurs politiques foncières importantes. L'ordonnance foncière de 1785 établit un système permettant aux colons d'acheter et d'exploiter les terres sauvages de l'Ouest; l'achat de ces terres fournit également au Congrès une source de revenus dont il avait grand besoin. Elle fut suivie par l'Ordonnance du Nord-Ouest de 1787, qui incorpora le Territoire du Nord-Ouest aux États-Unis et établit des procédures permettant à de nouveaux États de rejoindre l'Union.
Remplacement
Au milieu des années 1780, de nombreux Américains craignaient que la faiblesse du gouvernement central ne condamne leur nouveau pays à une mort prématurée. Les puissances étrangères n'ignoraient pas la fragilité des États-Unis et, tels des requins attirés par le sang dans l'eau, s'empressèrent d'exploiter cette vulnérabilité. L'Espagne profita du manque de coordination de la politique étrangère américaine pour négocier le traité Jay-Gardoqui de 1786, par lequel les États-Unis acceptaient de renoncer à tout accès au fleuve Mississippi pendant 25 ans; bien que le Congrès ait refusé de ratifier le traité et qu'il ne soit jamais entré en vigueur, il démontra l'audace des diplomates européens face aux Américains. La Grande-Bretagne nargua également la faiblesse militaire des États-Unis en refusant de retirer ses troupes des forteresses frontalières situées sur le sol américain, alors qu'elle s'était engagée à le faire dans le traité de Paris. Dès 1784, Washington écrivait avec appréhension que le Congrès de la Confédération était "un gouvernement à moitié affamé, boiteux, qui semble toujours se déplacer sur des béquilles et tituber à chaque pas" (mountvernon.org).
Un autre moment de crise survint à la fin de l'année 1786, lorsque les fermiers de l'ouest et du centre du Massachusetts se révoltèrent. Accablés par des impôts élevés et des dettes insurmontables, les fermiers risquaient la saisie de leurs terres et la prison pour débiteurs, punitions qu'ils jugeaient contraires aux principes des États-Unis. Le soulèvement, connu sous le nom de Rébellion de Shays, effraya l'élite côtière du Massachusetts, qui demanda de l'aide au Congrès. L'élite du Massachusetts finit par mettre en commun ses fonds pour lever une armée privée qui réussit à écraser la rébellion en février 1787. Bien que la rébellion ait pris fin, de nombreux Américains gardèrent un sentiment d'angoisse, sachant que le Congrès était impuissant à réprimer toute insurrection future. Les partisans d'un gouvernement central plus fort, appelés fédéralistes, considéraient la rébellion de Shays comme un exemple des raisons pour lesquelles les articles de la Confédération étaient trop faibles pour fonctionner.
En mai 1787, les délégués des États se réunirent en convention à Philadelphie, en Pennsylvanie. Leur tâche initiale consistait simplement à réviser les articles de la Confédération. Cependant, au fur et à mesure que la convention avançait, les délégués finirent par rédiger un cadre de gouvernement entièrement nouveau qui allait devenir la Constitution des États-Unis. Cette nouvelle constitution conférait davantage de pouvoirs au gouvernement fédéral, qui était divisé en trois branches distinctes (exécutif, législatif et judiciaire), chacune exerçant un contrôle et un équilibre sur les autres. La Convention constitutionnelle s'ajourna en septembre 1787 et la Constitution fut envoyée aux États pour ratification. Après des mois de débats acharnés entre fédéralistes et anti-fédéralistes, la Constitution finit par être ratifiée par les neuf États nécessaires le 21 juin 1788, le New Hampshire devenant le neuvième État à ratifier. La Constitution entra donc en vigueur le 4 mars 1789, remplaçant officiellement les Articles de la Confédération.
