La Société des Nations fut fondée en janvier 1920 pour promouvoir la paix et le bien-être dans le monde. Créée par le traité de Versailles, qui mettait officiellement fin à la Première Guerre mondiale (1914-18), la Société offrait un forum où les nations s'engageaient à résoudre pacifiquement les différends internationaux. Tout État qui en attaquerait un autre serait soumis à l'action collective de tous les autres membres, d'abord sous la forme de sanctions économiques et, si nécessaire, d'une action militaire.
Les membres de la Société se réunissaient chaque année à Genève, en Suisse, en assemblée générale et, pour les membres les plus puissants seulement, plus régulièrement en conseil exécutif. Bien que des progrès aient été réalisés en termes de limitation des armements et de promotion du bien-être des citoyens, la Société des Nations se révéla inefficace face aux actes d'agression de la part de l'Italie, du Japon et de l'Allemagne. Les faiblesses de la SDN furent l'une des causes de la Seconde Guerre mondiale (1939-45), mais l'idée de coopération internationale survécut au conflit pour renaître sous la forme des Nations unies.
Fondation
Le traité de Versailles, signé le 28 juin 1919, avait imposé des conditions de paix à l'Allemagne et avait officiellement mis fin à la Première Guerre mondiale. Le traité limitait l'armement de l'Allemagne, redistribuait d'importantes zones du territoire allemand et des colonies, et stipulait que l'Allemagne devait payer des réparations de guerre et accepter la responsabilité de la Première Guerre mondiale. Le traité avait également créé un nouvel organisme international destiné à faciliter la diplomatie mondiale et à favoriser une paix durable: la Société des Nations.
Après les horreurs de la Première Guerre mondiale, qui avait fait 7 millions de morts et 21 millions de blessés graves, les vainqueurs - la Grande-Bretagne, la France, les États-Unis et l'Italie - cherchèrent à garantir qu'un tel conflit mondial ne se reproduise plus jamais.
C'est le président américain Woodrow Wilson (1856-1924) qui fut à l'origine de la création de la SDN. Au cours de l'été 1918, Wilson avait proposé 14 points pour un monde nouveau. Le président avait identifié certaines des causes de la Première Guerre mondiale qu'il ne voulait plus voir se reproduire: une diplomatie intéressée et secrète, la répression des groupes minoritaires au sein des empires et des grands États, et des régimes autocratiques ignorant les souhaits de leur propre peuple. Une nouvelle organisation internationale était nécessaire pour éradiquer ces trois maladies de la diplomatie mondiale et défendre à la place la démocratie, l'autodétermination et l'ouverture. Bien que l'accent mis par Wilson sur l'autodétermination n'ait pas été appliqué aux perdants de la Première Guerre mondiale ou aux ressortissants pris dans un redécoupage massif des cartes de l'Europe, de l'Afrique et de l'Asie de l'Est, la Société des Nations devint une réalité en janvier 1920.
Objectif
L'objectif premier de la Société des Nations est exprimé à l'article 10 de son pacte de 26 articles:
Respecter et préserver contre toute agression extérieure l'intégrité territoriale et l'indépendance politique existante de tous les Membres.
(Dear, 528)
En cas d'échec des moyens diplomatiques, tout membre reconnu coupable d'agression contre le territoire d'un autre membre serait soumis, conformément à l'article 16 du Pacte, d'abord à des sanctions économiques, puis, si nécessaire, à des sanctions militaires. Ces sanctions seraient menées collectivement par tous les autres membres. On espérait que cette idée de "sécurité collective" aurait un effet dissuasif puissant sur tout agresseur potentiel.
La SDN agirait en tant qu'arbitre neutre entre les parties en conflit sur des questions territoriales. Dans un esprit de diplomatie ouverte, tous les traités seraient examinés par la SDN pour vérifier qu'ils ne menacent pas la paix mondiale. La SDN pouvait également soumettre des différends à la Cour permanente de justice internationale nouvellement créée à La Haye. Un autre objectif de la SDN était de contribuer à réduire l'armement mondial, car on estimait que l'une des causes de la Première Guerre mondiale avait été la course aux armements entre certaines nations. D'autres objectifs consistaient à encourager la coopération internationale en matière économique et sociale, en particulier dans les domaines de la santé et des communications.
Si tout le monde, du moins publiquement, souscrivit à ces nobles objectifs, des désaccords subsistaient entre les nations quant aux détails de la mission de la Société. Par exemple, le Japon demanda que le pacte de la Société comprenne une clause relative à l'égalité raciale, mais l'idée fut rejetée. Il est également vrai que certains membres sapèrent les promesses de l'article 10 en formant leurs propres alliances internationales et pactes d'assistance mutuelle. Comme nous le verrons, lorsque la SDN fut mise à l'épreuve par une nation agressive, ses membres étaient malheureusement très loin d'être unis dans leur réponse.
Structure et organisation
Les premiers membres de la Société des Nations étaient les 32 alliés vainqueurs de la Première Guerre mondiale et 12 autres États neutres. Les perdants de la Première Guerre mondiale (et l'URSS, alors largement considérée comme un État révolutionnaire) devaient d'abord prouver qu'ils adhéreraient à la nouvelle série de traités d'après-guerre avant d'être autorisés à poser leur candidature. Les membres de la SDN envoyaient des délégués, généralement leurs ministres des affaires étrangères, pour se réunir chaque année en septembre à l'Assemblée, dont le siège se trouvait à Genève, en Suisse. Tous les membres avaient les mêmes droits au sein de l'Assemblée. Des réunions plus régulières (généralement quatre par an) étaient organisées par un conseil des membres les plus puissants, qui comprenait la Grande-Bretagne, la France, l'Italie et le Japon, les quatre détenteurs de sièges permanents au conseil (l'Allemagne obtint également un siège permanent à partir de 1926). Quatre (puis six et neuf) autres membres du Conseil étaient élus par l'Assemblée. Chaque membre du Conseil disposait d'un droit de veto. Un secrétariat s'occupait des dépenses de la SDN, qui n'étaient pas extravagantes puisque la plupart des experts impliqués dans les opérations de la SDN ne recevaient que le remboursement de leurs frais. Des commissions ouvertes, auxquelles tous les membres pouvaient participer et voter, effectuaient le travail quotidien détaillé de la SDN, leurs conclusions étant ensuite présentées à l'Assemblée pour approbation. Les décisions étaient adoptées lorsque l'Assemblée les votait à l'unanimité, ce qui était généralement le cas puisque les membres en désaccord avaient tendance à s'abstenir.
La composition de la SDN était déterminante pour son succès ou son échec. Pour des raisons de politique intérieure, les isolationnistes l'emportèrent chez eux et les États-Unis choisirent de ne pas rejoindre la SDN dès le départ, ce qui porta un coup sévère à ses ambitions. L'Allemagne, qui n'avait toujours pas confiance, ne fut pas autorisée à adhérer immédiatement, ne rejoignant le club qu'en 1926 (et le quittant à nouveau en octobre 1933). L'URSS adhéra en juillet 1934, uniquement parce que l'Allemagne avait quitté le club, mais elle fut expulsée en 1939. Le Japon quitta la Ligue en 1933 et l'Italie en 1937. L'instabilité des membres s'accrut davantage encore avec l'arrivée de nouveaux membres et la disparition d'autres membres qui avaient cessé d'exister à la suite d'une invasion étrangère. Cette instabilité des membres devint une grave faiblesse.
Territoires sous mandat
L'une des tâches de la Société des Nations, outre le maintien de la paix internationale, consistait à administrer les territoires qui avaient changé de propriétaire à la suite des traités d'après-guerre conclus avec les perdants de la Première Guerre mondiale. Les territoires qui avaient appartenu à l'Allemagne, à l'Autriche-Hongrie, à la Bulgarie et à l'Empire ottoman furent redistribués, soit en obtenant une indépendance totale (par exemple, l'Irak), soit en étant confiés aux vainqueurs de la Première Guerre mondiale (par exemple, la Palestine, la Syrie et le Cameroun). Ces territoires étaient considérés comme des territoires "sous mandat de la SDN" et faisaient l'objet d'inspections régulières, même si, dans la pratique, ils étaient souvent considérés comme de simples nouvelles colonies par les pays qui les administraient. Comme le remarque l'historien F. McDonough, "la feuille de vigne d'un mandat de la Société des Nations cachait des gains impériaux à l'ancienne" (53).
La région allemande de la Sarre, riche en charbon, fut confiée à la Société des Nations pour qu'elle la gère, un plébiscite étant promis à une date ultérieure non précisée. Dantzig (Gdańsk) devint une ville libre autonome contrôlée par la Société des Nations. Ces mandats et le règlement de différends territoriaux mineurs occupèrent la Société des Nations au cours de ses premières années d'existence, mais un défi sérieux à son autorité se profilait à l'horizon.
La crise de Corfou
Le premier défi important lancé à l'autorité fragile de la SDN fut lancé par le dirigeant fasciste de l'Italie, Benito Mussolini (1883-1945). Mussolini était à l'affût de victoires de propagande peu coûteuses, qui lui permettraient de renforcer sa popularité à l'intérieur du pays, où l'économie ne se portait pas bien. Le premier de ces coups de propagande fut l'incident de Corfou, comme on l'a appelé, qui se produisit en 1923. L'Italie occupa l'île grecque de Corfou, sous prétexte de l'assassinat d'un général italien en Grèce. La SDN se révéla incapable d'arbitrer la crise lorsqu'elle fut lâchée par les principaux dirigeants mondiaux qui décidèrent de ne pas agir contre l'agression de Mussolini. Néanmoins, la SDN n'était pas totalement impuissante et ses débats et résolutions créèrent une atmosphère de désapprobation internationale qui finit par persuader Mussolini de hâter son retrait de Corfou.
La crise de la Mandchourie
L'occupation de la Mandchourie (appelée Mandchoukouo) par le Japon en septembre 1931 constitua un défi plus sérieux pour le pouvoir de la SDN. Le Japon rêvait d'un empire, tout comme l'Italie. La Mandchourie, région du nord-est de la Chine riche en ressources naturelles et occupant une position géographique stratégique, était depuis longtemps convoitée par l'URSS et le Japon. En outre, la région comptait une importante minorité japonaise et le gouvernement chinois n'exerçait qu'un faible contrôle sur la région. Le prétexte de l'invasion par l'armée japonaise du Kwantung (Guangdong) fut l'explosion d'un tronçon du chemin de fer de la Mandchourie du Sud, alors contrôlé par le Japon. Le Japon affirma que la Chine était responsable de l'attentat. Connu sous le nom d'incident de Mandchourie ou d'incident de Moukden, l'armée japonaise avait elle-même saboté la ligne. Un État fantoche japonais, le Mandchoukouo, fut créé en mars 1932. La Chine demanda l'aide de la SDN.
Les membres de la SDN ne parvinrent pas à se mettre d'accord sur des sanctions économiques ou militaires à l'encontre du Japon. La SDN refusa de reconnaître le Mandchoukouo en tant qu'État indépendant, mais une réponse économique (sans parler d'une réponse militaire) ne trouva pas un soutien suffisant parmi les principaux membres de la SDN, chacun étant réticent à limiter les échanges commerciaux en période de crise économique mondiale. La SDN finit par conclure que le Japon était l'agresseur et une commission d'enquête conseilla la restitution du territoire à la Chine. Le Japon n'était pas d'accord et renonça à son adhésion en mars 1933. C'était peut-être une bonne chose, car le pays tomba encore plus bas dans l'estime des membres de la SDN lorsqu'il déclencha une guerre totale contre la Chine lors de l'incident du pont Marco-Polo de juillet 1937.
La crise de l'Abyssinie
Mussolini défia une seconde fois la SDN en décidant d'envahir l'Abyssinie (l'actuelle Éthiopie) en octobre 1935. L'Italie possédait déjà quelques colonies en Afrique et Mussolini rêvait d'étendre son empire. L'Abyssinie, nation indépendante mais dépourvue d'armée moderne, était une cible relativement facile pour les forces mécanisées italiennes qui arrivèrent des colonies italiennes voisines, l'Érythrée et la Somalie italienne. L'attaque de l'Abyssinie n'offrait que le prestige de la conquête et la revanche de la défaite italienne de 1896, car ce pays ne possédait que très peu de richesses et encore moins de valeur stratégique. Mussolini, comme pour Corfou, espérait un effet de propagande puissant sans engager des coûts élevés. Le leader fasciste ne réussit qu'à moitié, car son escapade en Afrique de l'Est se révéla être un véritable fardeau pour son économie nationale déjà faible. En outre, les membres de la SDN (dont l'Abyssinie faisait partie) décidèrent cette fois d'imposer des sanctions économiques à l'Italie, interdisant la vente d'armes et de matières premières, ainsi que l'octroi de prêts.
Bien que 52 membres de la SDN se soient opposés à l'invasion de Mussolini, ni la France ni la Grande-Bretagne ne souhaitaient déclencher une guerre contre l'Italie au sujet de l'Abyssinie, déjà considérée comme une sphère d'influence italienne avant l'invasion. Aucune action militaire ne fut entreprise. Il est également important de noter que le pétrole resta le grand absent des sanctions économiques inefficaces.
Un autre coup porté à la SDN arriva de l'intérieur. Le pacte Hoare-Laval de décembre 1935 était un accord supposé secret entre la Grande-Bretagne et la France qui, bien qu'il n'ait jamais été officiellement signé, sapait la SDN en acceptant l'invasion de l'Abyssinie comme un fait accompli. En mars 1936, les Italiens vainquirent les Abyssiniens et leur empereur Hailé Sélassié (r. de 1930 à 1974) s'exila. Certains Abyssiniens continuèrent néanmoins à résister à l'occupation qui connut une répression brutale. La SDN annula ses sanctions économiques en juillet 1936.
Après la crise de l'Abyssinie, la SDN passa à l'arrière-plan de la diplomatie étrangère. Comme le dit l'historien A. J. P. Taylor: "La SDN ne continua d'exister qu'en détournant les yeux de ce qui se passait autour d'elle" (128). Les membres individuels se concentraient désormais non pas sur la sécurité collective, mais sur l'élaboration de leurs propres traités.
La Grande-Bretagne et la France étaient particulièrement soucieuses de ne pas pousser Mussolini à conclure une alliance avec son compatriote fasciste Adolf Hitler (1889-1945) en Allemagne. Jusqu'en 1935, il y avait encore une chance que l'Italie aide la Grande-Bretagne et la France contre toute agression future de l'Allemagne en Europe, comme l'indiquait la promesse de Mussolini d'envoyer neuf divisions pour défendre la France si elle était attaquée par Hitler. Mussolini, jouant les puissances les unes contre les autres, ne révélerait ses véritables intentions que lorsqu'il signerait un accord militaire complet avec Hitler en mai 1939.
Hitler et l'apaisement
L'absence de réaction significative de la part de la SDN face à l'agression internationale fut dûment notée par Hitler. L'Allemagne réclamait depuis longtemps l'égalité avec les autres grandes puissances en matière d'armement. En 1933, l'Allemagne se retira de la SDN sur cette question. Tous les maux de la République de Weimar (1918-33), son inflation et son chômage élevés, son manque de stature dans la diplomatie mondiale et son armement inférieur à celui des autres nations étaient imputés au traité de Versailles et, par association, à la Société des Nations. La décision de quitter l'Union fut ratifiée à la fois par un plébiscite en Allemagne et par un vote au parlement du Reichstag. Comme le note l'historien J. Dülffer, "la décision d'Hitler de se retirer de la Société des Nations a marqué un changement important et fondamental: le rejet d'une politique fondée en grande partie sur des obligations multilatérales en faveur d'une politique de puissance et d'égoïsme national" (58).
Dans le même temps, Hitler fit passer des messages confus selon lesquels il souhaitait le désarmement et la paix dans le monde. Le dirigeant allemand signa un pacte de non-agression avec la Pologne en janvier 1934 et promit même de réintégrer la Société des Nations. Il est intéressant de noter qu'en signant ce pacte, la Pologne montrait qu'elle estimait que la SDN n'était pas en mesure d'apporter une aide concrète aux victimes d'une agression.
En 1935, l'Allemagne admit que ses forces armées étaient quatre fois plus importantes que ne le permettait le traité de Versailles. Hitler réoccupa la Rhénanie démilitarisée en mars 1936. La SDN ne réagit pas à cette réoccupation, qui n'était après tout que la "reprise en main par l'Allemagne de son propre jardin", selon l'expression du journal britannique Times.
Les principaux adversaires d'Hitler étaient divisés. En effet, la Grande-Bretagne et la France divergeaient depuis longtemps sur l'objectif même de la SDN. La Grande-Bretagne souhaitait qu'elle fonctionne comme un théâtre de conciliation internationale, tandis que la France voulait qu'elle soit utilisée comme moyen de défense contre l'Allemagne. La Grande-Bretagne avait signé un accord naval avec Hitler en 1935 pour limiter la marine allemande (tout en lui permettant d'en avoir une plus grande que celle autorisée par Versailles), tandis que la France, indignée par cet accord, avait signé un traité d'assistance mutuelle avec l'URSS en mars 1935, au cas où l'une ou l'autre de ces deux nations serait attaquée par l'Allemagne. La crise de l'Abyssinie entraîna également une réaction divisée de la Grande-Bretagne et de la France, les deux nations qui auraient dû travailler le plus étroitement ensemble. Surtout, personne à la SDN ne souhaitait une nouvelle guerre à l'échelle du continent. La plupart des grandes nations n'étant pas préparées psychologiquement et militairement à la guerre, l'apaisement devint le mot d'ordre de leurs diplomates, mais la temporisation semblait être le seul objectif réaliste. Alors que la perspective d'une guerre se profilait à l'horizon, de nombreux membres souhaitèrent se dissocier de la SDN et de son obligation d'assurer une sécurité collective en cas d'invasion par le Japon, l'Italie, l'Allemagne ou tout autre pays.
En octobre 1936, la guerre civile espagnole éclata, avec l'implication directe de l'Italie et de l'Allemagne. Les États-Unis gardèrent un silence inquiétant. Les États agresseurs commencèrent à signer des traités d'assistance mutuelle. À partir de juillet 1937, la Chine était en guerre contre le Japon. Hitler rattacha l'Autriche à l'Allemagne par l'Anschluss en mars 1938. Les accords de Munich de septembre 1938 autorisèrent l'Allemagne à s'emparer des Sudètes. En mars 1939, les soldats allemands entrèrent en Tchécoslovaquie. En avril, Mussolini occupa l'Albanie. En août, l'Allemagne et l'URSS signèrent une alliance militaire. Ainsi, la vague de crises poussa la SDN sur les rives reculées de la diplomatie mondiale, tandis que les États individuels suivaient leur propre voie pour survivre aux vents de la guerre du mieux qu'ils le pouvaient. C'étaient désormais les avions, les chars et l'artillerie qui décidaient des frontières internationales, et non plus les diplomates. L'invasion de la Pologne par Hitler en septembre 1939 finit par entraîner une déclaration de guerre formelle de la part de la Grande-Bretagne et de la France. La catastrophe que la création de la SDN était censée éviter était devenue réalité.
Héritage
La SDN ne réussit peut-être pas à empêcher la Seconde Guerre mondiale, mais elle fournit au moins un forum où les partisans de la paix purent attirer l'attention sur la futilité des conflits. La SDN réalisa également des progrès dans la promotion du bien-être général des personnes dans le monde entier par le biais de l'Organisation internationale du travail (qui existe toujours aujourd'hui), en promouvant l'équité sociale, en améliorant les conditions de travail et en réduisant l'exploitation coloniale, tout cela à une époque où le fait de débattre ouvertement de ces questions constituait en soi une forme de progrès. Parmi les autres succès de la SDN, citons l'amélioration des droits et du bien-être de nombreux groupes minoritaires, des femmes et des réfugiés, ainsi que des niveaux de santé et d'éducation.
Les fonctions de la Société des nations n'ont certainement pas été facilitées par le fait que certains membres s'excluaient eux-mêmes, que d'autres attaquaient leurs collègues au mépris délibéré des articles de la société, et par la Grande Dépression de 1929, qui mit à rude épreuve les sociétés et les institutions politiques traditionnelles. La Société avait démontré l'utilité d'une enceinte de discussion pour les questions internationales non militaires de toutes sortes, et c'est ainsi qu'elle fut, malgré ses difficultés et sa suspension pendant la durée de la Seconde Guerre mondiale, un précurseur des Nations unies d'aujourd'hui, qui furent créées à l'été 1945. La Société des Nations fut officiellement dissoute en avril 1946, et ses traités et ses actifs furent transmis aux Nations unies, qui, avec une constitution entièrement nouvelle et un nombre de membres beaucoup plus important, continue de relever les défis d'un monde composé de nations largement intéressées.
