L'affaire XYZ fut un incident diplomatique qui se produisit en 1797-98, impliquant des diplomates des États-Unis et de la France révolutionnaire. Dans un contexte de tensions croissantes entre les deux nations, le président John Adams envoya des émissaires à Paris pour négocier un traité, mais les Français refusèrent d'ouvrir les négociations à moins que les États-Unis ne versent un pot-de-vin. Cela contribua à déclencher la Quasi-guerre.
L'affaire survint à un moment où la Révolution française (1789-1799) créait déjà des divisions au sein de la politique américaine. Le parti fédéraliste nationaliste - dont le président Adams était membre - était horrifié par la violence de la Révolution française et voulait éloigner les États-Unis de la sphère d'influence de la France. Pour ce faire, ils cherchèrent à resserrer les liens politiques et économiques avec la Grande-Bretagne, qu'ils considéraient comme l'allié naturel des États-Unis. Cette démarche suscita l'indignation de la faction politique rivale, le parti démocrate-républicain (Jeffersonian Democrats), qui estimait qu'un rapprochement avec la Grande-Bretagne ne ferait que saper le républicanisme aux États-Unis. Dans le même temps, la République française considérait les relations naissantes entre les États-Unis et la Grande-Bretagne comme un acte d'agression et autorisa des attaques contre les navires marchands américains à la fin de l'année 1796.
En 1797, le président Adams chercha à résoudre le problème par la voie diplomatique et envoya trois émissaires en France. Ces derniers s'attendaient à être reçus par le ministre français des Affaires étrangères, Charles Maurice de Talleyrand-Périgord; au lieu de cela, ils furent accueillis par trois intermédiaires français (désignés dans les dépêches codées comme les agents "X", "Y" et "Z") qui insistèrent pour que les États-Unis versent un important pot-de-vin afin de rencontrer Talleyrand et d'entamer des négociations. Lorsque cette affaire devint publique aux États-Unis, elle enflamma l'opinion publique contre les Français, ce qui renforça le soutien à Adams et aux fédéralistes anti-français. Les tensions franco-américaines croissantes conduisirent à un bref conflit naval non déclaré appelé la Quasi-guerre (1798-1800), ainsi qu'à l'adoption des lois controversées sur les étrangers et la sédition (1798).
Contexte
En 1778, le Royaume de France signa un traité d'alliance avec les jeunes États-Unis. La guerre d'indépendance américaine durait depuis trois ans et les Américains avaient prouvé à maintes reprises leur résistance et leur détermination dans la bataille contre les Britanniques. Cependant, il était clair pour tous que la rébellion américaine s'essoufflerait si elle ne recevait pas le soutien d'une puissance européenne. La France n'hésita pas à le faire, considérant qu'une victoire en Amérique humilierait et affaiblirait sa rivale, la Grande-Bretagne. La France fournit aux Américains des armes, des munitions, des uniformes, des troupes et des navires, et elle transforma la guerre en un conflit mondial en menaçant les précieuses colonies britanniques de l'Inde et des Antilles, obligeant la Grande-Bretagne à disperser ses ressources militaires. Les soldats et les navires français se révélèrent essentiels à la victoire décisive des Américains lors du siège de Yorktown, l'engagement qui consolida l'indépendance américaine. Il est certain que les Français contribuèrent largement à la victoire finale des Américains et qu'ils réussirent à porter un coup au prestige britannique.
Mais une telle guerre avait un coût monstrueux et la France se retrouva bientôt noyée sous les dettes. Les tentatives pour s'attaquer au problème échouèrent et les malheurs économiques de la France se transformèrent en révolution. La nouvelle de la prise de la Bastille en juillet 1789 fut douce aux oreilles des Américains, tout comme la proclamation de la première République française trois ans plus tard. Les Américains jubilaient à l'idée que leurs frères d'armes français leur emboîtaient le pas et se débarrassaient des chaînes du monarchisme, Thomas Jefferson et ses partisans accueillant même la nouvelle République française comme "notre jeune sœur" (Wood, 182). Mais la violence arriva: les massacres de septembre, le procès et l'exécution de Louis XVI et le début du règne de la Terreur ensanglantèrent les rues de Paris et plongèrent la jeune République française dans un chaos encore plus profond. Sous le nouveau régime jacobin, des centaines de milliers de citoyens-soldats français déferlèrent sur l'Europe, jurant d'apporter la liberté et l'égalité à la pointe de la baïonnette. Les guerres de la Révolution française ne tardèrent pas à éclater, les grandes puissances européennes - dont l'Autriche, la Prusse, l'Espagne, le Portugal et la Grande-Bretagne - prenant les armes contre les Français.
Même à l'époque, la Révolution française bénéficiait d'un soutien aux États-Unis, des hommes comme Jefferson estimant qu'un peu de violence était le prix à payer pour la liberté. Ils estimaient que le traité d'alliance de 1778 était toujours en vigueur et pressaient l'administration de Washington d'offrir son soutien à la république sœur. Cependant, le président George Washington était réticent à l'idée d'offrir un tel soutien. Il savait que cela risquait de contrarier la Grande-Bretagne, avec laquelle les relations étaient déjà tendues, à un moment où les États-Unis n'étaient pas du tout préparés à la guerre. Au lieu de cela, Washington publia une proclamation de neutralité le 22 avril 1793, dans laquelle il promettait de tenir les États-Unis à l'écart des guerres de la Révolution française. L'année suivante, son administration négocia un accord avec la Grande-Bretagne: le controversé traité de Londres (Jay Treaty), ratifié par le Congrès en 1795, renforça les liens économiques et politiques entre la Grande-Bretagne et les États-Unis. Si cet accord permettait à l'administration Washington et au parti fédéraliste d'éviter une nouvelle guerre avec l'Angleterre, il scandalisa la faction jeffersonienne des Américains (démocrates-républicains), qui souhaitait toujours soutenir la France et craignait que le traité ne place les États-Unis trop près de la sphère d'influence de la Grande-Bretagne.
La République française elle-même fut irritée par le traité de Londres qu'elle interpréta comme une alliance britannico-américaine. Les Français se sentirent d'autant plus dupés qu'ils pensaient que le traité d'alliance de 1778 était toujours en vigueur et qu'ils s'attendaient à recevoir le soutien des Américains. Ils ripostèrent en 1796 lorsque les corsaires français commencèrent à attaquer les navires américains dans les Antilles britanniques. Au cours de l'année suivante, près de 300 navires marchands américains furent capturés, leurs équipages étant souvent soumis à de mauvais traitements; dans un cas, les Français torturèrent le capitaine américain du Cincinnatus avec des vis à pouces pour lui faire avouer qu'il transportait des marchandises britanniques. Au milieu de ces tensions croissantes, Washington, qui s'apprêtait à quitter ses fonctions, rappela James Monroe comme ambassadeur en France, estimant que Monroe était trop favorable à la France. À sa place, Washington envoya Charles Cotesworth Pinckney, un fédéraliste intransigeant de Caroline du Sud; mais lorsque Pinckney arriva à Paris, les Français refusèrent même de le recevoir. Telle était la situation lors de l'investiture de John Adams en tant que deuxième président des États-Unis le 4 mars 1797: une faction pro-française mécontente sur le sol américain et une République française agressive qui cherchait à imposer sa volonté.
Le président Adams s'adresse au Congrès
Le 16 mai 1797, le président Adams convoqua une session extraordinaire du Congrès pour évoquer les hostilités croissantes avec la France. Il commença par déclarer que la France avait "infligé une blessure à la poitrine américaine", mais qu'il avait l'intention de guérir toute blessure causée par l'une ou l'autre des parties et de réparer l'amitié entre les États-Unis et la France. Tout comme Washington avait évité la guerre avec la Grande-Bretagne en négociant le traité de Londres, Adams avait l'intention d'envoyer des diplomates à Paris pour négocier un accord de son cru. Néanmoins, Adams insista sur le fait que les États-Unis devaient être prêts à la guerre en cas d'échec des négociations et demanda au Congrès de soutenir le renforcement de l'armée américaine:
Alors que nous nous efforçons de régler nos différends avec la France par des négociations à l'amiable, les progrès de la guerre en Europe, les atteintes à notre commerce, les blessures infligées à nos concitoyens et la situation générale de nos affaires m'obligent à vous recommander d'envisager des mesures de défense efficaces. (McCullough, p. 484)
Adams n'était pas un belliciste, mais il savait qu'une armée américaine plus forte donnerait du poids aux diplomates qu'il s'apprêtait à envoyer à Paris et pourrait peut-être dissuader les Français de faire quoi que ce soit de trop irréfléchi. Pour cette mission diplomatique délicate, Adams choisit John Marshall, un avocat de 42 ans originaire de Virginie, et Elbridge Gerry, un homme politique de 53 ans originaire du Massachusetts qui avait signé la Déclaration d'indépendance. Marshall et Elbridge devaient prendre contact avec Pinckney, qui se trouvait toujours à Paris, avant de négocier un traité avec les Français dans le cadre duquel la neutralité américaine serait affirmée et des relations commerciales seraient établies. Les trois commissaires américains savaient qu'ils devraient traiter avec le Directoire français, l'assemblée de cinq personnes qui gouvernait la France et qui était connue pour sa corruption, ainsi qu'avec le ministre français des Affaires étrangères, Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord. Ancien évêque catholique, Talleyrand avait brièvement vécu en exil à Philadelphie au plus fort du règne de la Terreur, mais était rentré en France après la chute de Maximilien Robespierre en 1794. Ni Adams ni les commissaires n'avaient passé beaucoup de temps avec lui lorsqu'il était en Amérique et ne savaient donc pas à quoi s'attendre.
L'affaire
Marshall et Elbridge arrivèrent à Paris au début du mois d'octobre 1797 et, après avoir été rejoints par Pinckney, allèrent demander une audience à Talleyrand. Ils durent attendre plusieurs jours avant d'obtenir un rendez-vous avec le ministre des Affaires étrangères. L'entretien ne dura qu'un quart d'heure, au cours duquel Talleyrand demanda des explications sur le discours belliqueux prononcé en mai par le président Adams, qui avait appelé à un renforcement de l'armée; Talleyrand déclara que le discours du président avait irrité les directeurs qui avaient déjà affaire à des ennemis sur tous les fronts, et dit aux envoyés que la rhétorique d'Adams était beaucoup trop hostile. Les commissaires insistèrent sur le fait qu'ils ne souhaitaient que la neutralité et la réunion prit fin. Les jours suivants, les Américains attendirent une nouvelle rencontre, mais chacune de leurs demandes pour revoir Talleyrand se heurta au silence.
Puis, le silence fut brusquement rompu par trois agents français qui prétendirent être des intermédiaires secrets travaillant pour Talleyrand. Ils s'appellaient Jean Conrad Hottinguer, Pierre Bellamy et Lucien Hauteval. Les envoyés américains désignèrent ces agents secrets sous les noms de "X, Y et Z" dans leurs dépêches codées adressées au secrétaire d'État Timothy Pickering. Les intermédiaires informèrent les émissaires que Talleyrand était prêt à aider les États-Unis à gagner la faveur de son gouvernement, mais qu'il ne pouvait le faire que si certaines conditions étaient remplies. Pour que les négociations puissent commencer, les Américains devaient d'abord présenter des excuses officielles pour le discours belliqueux anti-français d'Adams du 16 mai. Ensuite, ils devaient payer une douceur à Talleyrand en personne pour montrer leur bonne volonté, un montant que les intermédiaires évaluèrent à 250 000 dollars. En outre, la République française exigerait un prêt de 10 millions de dollars en compensation des "insultes" du discours du président Adams. Ce n'est qu'après avoir effectué tous ces paiements que Talleyrand consentirait à rencontrer à nouveau les émissaires pour négocier un traité.
Les émissaires identifièrent ces termes pour ce qu'ils étaient: une demande de pot-de-vin. Le 22 octobre et le 8 novembre, Marshall adressa au secrétaire d'État Pickering de longues dépêches codées dans lesquelles il expliquait la situation. Entre-temps, les Américains tentèrent de persuader les agents français d'ouvrir des négociations sans avoir à payer des sommes aussi élevées, mais les agents refusèrent. Ils s'impatientèrent et en vinrent même à menacer les États-Unis, déclarant que toute nation qui n'aidait pas activement la France devait être traitée comme un ennemi. Lorsque "X", "Y" et "Z" demandèrent à nouveau si les Américains allaient payer, Pinckney perdit son sang-froid et s'écria: "Non! Non! Pas un six pence!". (McCullough, 496). Ces discussions informelles et infructueuses se poursuivirent au printemps suivant, mais il devint vite évident qu'elles n'aboutiraient à rien. Le 24 avril 1798, Marshall et Pinckney s'embarquèrent pour leur pays. Gerry, qui s'était brouillé avec ses collègues, décida de rester à Paris pour continuer à essayer de parvenir à un accord. Il resta en Europe jusqu'en octobre 1798, date à laquelle il rentra lui aussi chez lui.
Réaction et suites
Le 4 mars 1798, les dépêches codées de Marshall atterrirent sur le bureau d'Adams, alertant le président sur les pots-de-vin et les menaces dont les émissaires américains avaient fait l'objet. Adams, pensant que les dépêches pourraient provoquer des troubles dans l'opinion publique, choisit de garder leur contenu confidentiel. Le lendemain, il informa le Congrès de l'échec des négociations et, deux semaines plus tard, demanda officiellement au Congrès de commencer à armer les navires américains et à fabriquer des armes. Le vice-président Thomas Jefferson, toujours considéré comme un leader du parti démocrate-républicain pro-français, fut furieux lorsqu'il apprit cela. Il qualifia le message d'Adams au Congrès de "fou" et commença à demander à ses amis du Congrès de retarder tout acte susceptible de conduire à la guerre. "Si nous pouvions gagner cette saison", dit-il à son allié James Madison, "nous serions sauvés" (Wood, 242).
Pour retarder le renforcement des capacités militaires, les démocrates-républicains du Congrès commencèrent à demander que les dépêches de Marshall soient rendues publiques. Ignorant leur véritable contenu, les démocrates-républicains pensaient que les dépêches montreraient que les Français étaient effectivement disposés à négocier et qu'Adams et ses alliés fédéralistes réagissaient de manière excessive. Le 2 avril 1798, la Chambre des représentants adopta une résolution demandant à Adams de publier le texte intégral des dépêches; le président annonça qu'il s'exécuterait dès que les émissaires américains auraient quitté la France en toute sécurité. En attendant, il remit les dépêches au Sénat pour qu'il les examine en privé. De nombreux sénateurs furent consternés par le comportement des agents français, qui faisaient preuve d'un mépris évident pour les États-Unis. Même les sénateurs démocrates-républicains les plus ardents ne parvinrent pas à excuser le comportement des Français. Le Sénat vota en faveur de la publication des dépêches, et le texte intégral fut bientôt imprimé dans les journaux du pays.
Cela eut pour effet d'électriser l'opinion publique américaine contre les Français. Les fédéralistes, qui avaient depuis si longtemps mis en garde contre les méfaits de la Révolution française, paraissaient justifiés et bénéficièrent d'un regain de popularité; les démocrates-républicains, quant à eux, ne pouvaient que continuer à s'opposer à une rhétorique susceptible de conduire à la guerre. John Marshall fut accueilli en héros à son retour à Philadelphie en juin, et des manifestations patriotiques anti-françaises éclatèrent dans toutes les grandes villes; cette francophobie contribuerait à l'adoption, le même été, des lois controversées sur les étrangers et la sédition. Le slogan "Des millions pour la défense, mais pas un centime pour le tribut" devint un cri de ralliement fédéraliste populaire, alors que les citoyens américains réclamaient la guerre. Le 7 juillet 1798, le Congrès approuva finalement le recours à la force contre les navires de guerre français dans les eaux américaines, ce qui marqua le début d'un conflit naval limité connu sous le nom de "Quasi-guerre".
Malgré ce soutien renouvelé, Adams s'abstint de demander au Congrès une déclaration de guerre officielle et, au début de l'année 1799, envoya une nouvelle délégation à Paris pour tenter une dernière fois de parvenir à un accord de paix avant que la situation ne s'aggrave encore. Au moment où ces nouveaux émissaires arrivèrent, un nouveau gouvernement règnait en France: Napoléon Bonaparte avait renversé le Directoire français lors du coup d'État du 18 Brumaire et occupait désormais le poste de Premier Consul. Bonaparte était beaucoup plus désireux de rétablir de bonnes relations avec les États-Unis que ne l'avaient été les Directeurs et chargea Talleyrand - qui était resté ministre des Affaires étrangères - d'entamer des négociations. La Convention de 1800 qui en résulta se racheta des insultes de l'affaire XYZ et mit fin à la Quasi-guerre avant qu'elle ne s'aggrave. Le rétablissement de bonnes relations franco-américaines permit l'achat de la Louisiane, qui eut lieu trois ans plus tard. L'affaire XYZ fut donc un épisode important des débuts de l'histoire des États-Unis. Elle conduisit au renforcement de l'armée américaine pour la première fois depuis la révolution américaine, contribua à la Quasi-guerre et aux lois sur les étrangers et la sédition, et contribua à alimenter l'âpreté de l'esprit de parti qui se développait dans la politique américaine.
