L'Ordonnance du Nord-Ouest fut adoptée par le Congrès de la Confédération des États-Unis le 13 juillet 1787. Elle créa le Territoire du Nord-Ouest - composé des États actuels de l'Ohio, de l'Indiana, du Michigan, de l'Illinois, du Wisconsin et d'une partie du Minnesota - et définit la procédure d'admission de nouveaux États au sein de l'Union.
L'ordonnance du Nord-Ouest fut adoptée afin d'organiser la colonisation des terres situées à l'ouest des Appalaches et, à terme, pour ajouter de nouveaux États à l'Union. Les précédentes ordonnances foncières de 1784 et 1785 avaient amené les États d'origine à renoncer à leurs revendications sur ces territoires de l'Ouest et avaient permis au Congrès de vendre les terres, mais ces ordonnances ne mentionnaient pas la manière dont les territoires devaient être gouvernés avant d'obtenir le statut d'État. Pour résoudre ce problème, le Congrès promulgua l'Ordonnance du Nord-Ouest, qui stipule que le Territoire du Nord-Ouest - et tous les autres territoires incorporés des États-Unis - serait initialement administré par un gouverneur nommé par le gouvernement fédéral et habilité à nommer des fonctionnaires et à adopter des lois. Dès que la population du territoire atteindrait 5 000 habitants, il pourrait créer sa propre assemblée représentative et, lorsqu'il atteindrait une population de 60 000 habitants, il pourrait demander le statut d'État. Selon l'Ordonnance du Nord-Ouest, tous les nouveaux États admis dans l'Union auraient les mêmes droits et privilèges que les treize États d'origine.
L'Ordonnance du Nord-Ouest eut un effet profond sur le développement de l'histoire des États-Unis. Elle interdit surtout l'expansion de l'esclavage dans le Territoire du Nord-Ouest, ce qui entraîna une division géographique entre les "États libres" et les "États esclavagistes", contribuant à jeter les bases du débat national sur l'expansion de l'esclavage qui allait conduire à la guerre de Sécession (1861-1865). Une conséquence plus immédiate de l'Ordonnance fut de mettre le gouvernement américain en conflit avec les nations autochtones qui revendiquaient également le territoire, ce qui entraîna la guerre amérindienne du Nord-Ouest (1790-1795). En outre, le fait que le Territoire du Nord-Ouest ait été administré par un gouverneur nommé par le gouvernement fédéral contribua à renforcer l'autorité de ce dernier à une époque où il s'agissait de l'une des questions politiques les plus controversées. Enfin, la méthode d'admission de nouveaux États dans l'Union décrite dans l'ordonnance allait devenir le protocole standard pour l'entrée des futurs États.
L'ordonnance foncière de 1784
À la fin de la guerre d'Indépendance américaine, en 1783, la Grande-Bretagne avait cédé aux États-Unis le contrôle d'une grande partie de ses terres situées à l'ouest des Appalaches, faisant plus que doubler le territoire de la jeune république. La quasi-totalité de ces terres n'avaient pas été exploitées par les Européens et abritaient environ 100 000 Autochtones qui ne verraient probablement pas d'un bon œil l'arrivée de colons blancs sur leurs terres. En outre, la question de savoir qui devait gouverner ce nouveau territoire de l'Ouest était controversée. La Virginie revendiquait depuis longtemps les terres situées le long de la rivière Ohio, citant sa charte coloniale de 1607, qui proclamait que la frontière occidentale de la Virginie s'étendait jusqu'à l'océan Pacifique. D'autres États, notamment New York, le Connecticut et le Massachusetts, avaient également des revendications anciennes et souvent contradictoires sur les territoires de l'Ouest.
L'encre du traité de Paris de 1783 était donc à peine sèche que les États commençaient à se quereller entre eux pour savoir qui devait contrôler les terres de l'Ouest. Plusieurs petits États, en particulier le Rhode Island et le Maryland, protestèrent vigoureusement contre les prétentions de la Virginie, qui était déjà l'État le plus peuplé et le plus influent sur le plan politique, et les petits États ne souhaitaient pas voir son pouvoir s'étendre davantage. New York et le Massachusetts, dont les chartes leur avaient également accordé des droits territoriaux "d'une mer à l'autre", se disputèrent également les terres de l'ouest qui s'étendaient jusqu'au fleuve Mississippi. Les spéculateurs fonciers et les squatters qui avaient envahi le territoire entrèrent en conflit avec les Autochtones qui y vivaient, tandis que l'absence d'une procédure juridique définie pour la colonisation de ces terres entraîna une myriade de querelles et de batailles juridiques qui s'avérèrent un casse-tête pour toutes les parties concernées. Il était clair qu'un système de gouvernance et de colonisation des territoires de l'Ouest devait être mis en place, et ce rapidement.
En 1784, Thomas Jefferson, alors délégué de Virginie au Congrès, proposa une solution, à savoir que chaque État renonce à ses prétentions sur l'Ouest et que de nouveaux États soient créés à partir du territoire. En échange de l'abandon de leurs revendications sur l'Ouest, Jefferson promit aux États que l'argent provenant de la vente des terres de l'Ouest servirait à améliorer la situation de l'ensemble des États-Unis. Les États acceptèrent à contrecœur et, l'un après l'autre, cédèrent au Congrès la plupart de leurs revendications sur l'Ouest (la Virginie continua de revendiquer le Kentucky jusqu'en 1789). Jefferson se mit immédiatement au travail pour rédiger ce qui deviendrait l'Ordonnance foncière de 1784. Selon le plan de Jefferson, la frontière occidentale serait divisée en plusieurs districts autonomes, dont la porte serait ouverte aux nouveaux colons. Dès qu'un district atteindrait une population de 20 000 habitants, il pourrait envoyer un représentant au Congrès; dès que ce même district atteindrait une population égale à celle de l'État le moins peuplé, il pourrait demander le statut d'État.
Jefferson envisageait la création de dix nouveaux États à partir du territoire, chacun ayant des frontières artificielles et rectangulaires et des noms tels que "Sylvania", "Chersonèse", "Illinoia", "Metropotamie" et "Washington". Jefferson avait également dressé une liste de garanties que chaque district devait accepter avant de pouvoir se gouverner lui-même. Il s'agissait notamment de la garantie de rester à jamais partie intégrante des États-Unis, de rester soumis au Congrès et de contribuer au remboursement des dettes de la guerre d'Indépendance, de toujours maintenir un gouvernement républicain et d'interdire l'esclavage après l'année 1800. Le Congrès supprima cette dernière garantie du projet final et raya le plan de Jefferson concernant les frontières des États, mais adopta le reste de son ordonnance foncière le 23 avril 1784. Pour la première fois, un plan approximatif pour l'admission de nouveaux États dans l'Union était en place.
L'ordonnance foncière de 1785
Malgré l'adoption de l'Ordonnance de 1784, il était largement admis qu'elle présentait des lacunes. Le problème le plus flagrant était que l'ordonnance de Jefferson ne précisait pas comment les districts de l'Ouest seraient gouvernés ou colonisés avant d'obtenir le statut d'État. Une commission du Congrès sur les terres de l'Ouest, composée de Jefferson, Hugh Williamson (Caroline du Nord), David Howell (Rhode Island), Elbridge Gerry (Massachusetts) et Jacob Read (Caroline du Sud), fut mise en place pour traiter cette question. Après quelques discussions, la commission décida d'envoyer des géomètres pour diviser le territoire en cantons de "six miles carrés, selon des lignes allant du nord au sud". Chaque canton serait ensuite divisé en 36 sections de 640 acres chacune. Les terres seraient vendues aux colons potentiels lors d'enchères; bien qu'un prix minimum soit fixé à un dollar par acre, personne ne pourrait acheter moins d'une section de 640 acres. Le Congrès conservait quatre sections dans chaque canton en vue d'une vente ultérieure et réservait une autre section à l'éducation publique.
Ce plan fut adopté par le Congrès le 20 mai 1785 en tant qu'ordonnance foncière de 1785; la politique d'arpentage qu'il définit devint la base du système d'arpentage public (Public Land Survey System). Les travaux d'arpentage commencèrent immédiatement, sous la direction du capitaine Thomas Hutchins, géographe des États-Unis. Dans les mois qui suivirent, sept cantons avaient été arpentés le long de la partie sud-est de la rivière Ohio; des troupes américaines furent envoyées pour protéger les arpenteurs des attaques des Autochtones et pour chasser les colons blancs qui squattaient illégalement les terres. Le Congrès espérait qu'en maintenant le prix des terres à un niveau relativement élevé, il écarterait les colons pauvres et peu raffinés, plus susceptibles de déclencher des conflits avec les Autochtones. Au contraire, le Congrès espérait attirer des fermiers aisés et instruits qui tireraient le meilleur parti des terres agricoles vierges de la frontière, apporteraient la civilisation occidentale dans la région et - avec un peu de chance - traiteraient leurs nouveaux voisins amérindiens avec plus de tact.
La colonisation de l'Ouest
Après plusieurs mois, il devint évident que la vente de terres à des individus entreprenants ne se passerait pas aussi bien que le Congrès l'avait espéré, car peu d'entre eux achetaient réellement les terres. En désespoir de cause, le Congrès se tourna vers les spéculateurs fonciers de l'Est qui espéraient tirer profit de ces terres. En 1787, le Congrès conclut un accord avec les Ohio Associates, une société foncière par actions composée d'anciens officiers de l'armée continentale. Le Congrès vendit 1 500 000 acres de terres de l'Ouest aux Ohio Associates pour un million de dollars. Cette vente encouragea d'autres sociétés privées à commencer à acheter des terres de l'Ouest, notamment la Connecticut Land Company, qui acheta 3 000 000 d'acres dans les environs de l'actuelle Cleveland, dans l'Ohio.
Ces spéculateurs fonciers essayèrent de revendre les terres aux colons potentiels à des prix inférieurs à ceux proposés par le Congrès, mais ils n'eurent pas plus de chance que le Congrès. Les colons continuèrent d'affluer vers les terres de l'Ouest, mais ils faisaient la sourde oreille aux spéculateurs qui tentaient de leur vendre des terres. En l'absence d'autorité organisée dans la région, pourquoi se donner la peine d'acheter des terres alors qu'ils pouvaient en trouver gratuitement pour s'y installer? Un colon de l'Ohio, préfigurant le concept ultérieur de Destinée Manifeste, s'exprima ainsi:
Toute l'humanité [...] a le droit incontestable de passer dans tout pays vacant et d'y former sa constitution, et [...] le Congrès n'est pas habilité à le lui interdire, pas plus qu'il n'est habilité [...] à vendre les terres inhabitées pour payer la dette publique.
(Wood, 120)
Le Congrès tenta d'arrêter l'afflux de colons illégaux en envoyant des soldats dans la région de l'Ohio pour brûler les colonies des squatters; cependant, les squatters s'enfuirent tout simplement dans les bois à l'arrivée des soldats et reconstruisirent leurs maisons une fois que les soldats étaient partis. La plupart des squatters ne vivaient même pas au même endroit mais se déplaçaient, contrariant les ambitions du Congrès d'établir des colonies permanentes dans l'Ouest, tout en aggravant les tensions avec les Autochtones locaux en violant constamment les termes des traités précédemment établis en s'installant sur leurs terres. Entre-temps, la plupart des sociétés de spéculation foncière, confrontées à des difficultés financières imminentes, furent contraintes de restituer au Congrès une grande partie des terres qu'elles avaient achetées. En 1787, il était évident qu'une nouvelle ordonnance foncière serait nécessaire pour mettre de l'ordre dans le désordre qui se développait rapidement dans l'Ouest.
L'ordonnance du Nord-Ouest de 1787
En 1787, alors que les délégués des États se réunissaient dans le cadre de la Convention constitutionnelle pour remplacer les Articles de la Confédération inefficaces, le Congrès discuta d'une nouvelle ordonnance foncière. Ce qu'il produisit le 13 juillet 1787 - l'Ordonnance du Nord-Ouest - serait largement considéré comme le couronnement de l'œuvre législative de l'éphémère Congrès de la Confédération. Avant tout, l'ordonnance proclamait que tous les nouveaux États admis dans l'Union jouiraient "d'un statut égal à celui des États d'origine, à tous égards" (Wood, 122). L'ordonnance établit que le Congrès - et non les gouvernements des États ou les entreprises privées - serait la seule autorité à contrôler les territoires des États-Unis, ce qui contribuait à renforcer le pouvoir du gouvernement fédéral. L'ordonnance organisait également les terres en question pour en faire le premier territoire organisé et incorporé de la nation, connu sous le nom de Territoire du Nord-Ouest.
L'Ordonnance du Nord-Ouest améliora la législation originale de Jefferson de 1784; le Territoire du Nord-Ouest serait divisé en cinq États, et non plus en dix, et une méthode plus détaillée fut conçue pour que les territoires deviennent des États. Chaque nouvelle colonie de l'Ouest devait initialement être dirigée par un gouverneur nommé par le gouvernement fédéral, un secrétaire et trois juges fédéraux. Le gouverneur avait un mandat de trois ans et était chargé de créer et de diriger la milice locale, de nommer les magistrats locaux et de rédiger les lois. Ce n'est que lorsque le territoire atteindrait une population de 5 000 habitants qu'il pourrait former une assemblée représentative, et même dans ce cas, c'est le gouverneur qui détiendrait le plus de pouvoir: il pourrait opposer son veto à une loi ou dissoudre l'assemblée représentative à sa guise. Lorsque la population du territoire atteindrait 60 000 habitants, il pourrait demander le statut d'État et, s'il l'obtenait, il bénéficierait de tous les droits, libertés et privilèges accordés aux autres États. Le pouvoir quasi-autoritaire de ces gouverneurs territoriaux fut jugé approprié pour mettre de l'ordre dans l'Ouest et prévenir les conflits inutiles avec les Autochtones.
Outre l'établissement d'une nouvelle méthode d'admission des États, l'ordonnance du Nord-Ouest énumérait également une série de droits naturels pour les résidents américains du territoire, notamment la tolérance religieuse, l'éducation publique, ainsi que la protection des droits juridiques et des droits de propriété - et ce, quatre ans avant que la Déclaration des droits ne soit ajoutée à la Constitution des États-Unis en 1791. Il est important de noter que le Congrès avait également déclaré que l'esclavage et la servitude sous contrat étaient interdits dans le Territoire du Nord-Ouest; il s'agissait là d'une victoire majeure pour les abolitionnistes, qui cherchaient à étouffer l'institution de l'esclavage en empêchant son expansion. L'Ordonnance du Nord-Ouest fut donc à l'origine du conflit entre les "États libres" et les "États esclavagistes" qui allait conduire à la guerre de Sécession. Les six États qui finirent par se former à partir du Territoire du Nord-Ouest continuèrent tous à interdire l'esclavage après avoir obtenu le statut d'État.
Retombées
Le protocole d'admission de nouveaux États dans l'Union, tel qu'il fut mis en place par l'Ordonnance du Nord-Ouest, resta inchangé. En 1789, le nouveau gouvernement fédéral issu de la Constitution américaine reconduisit ces dispositions dans l'Ordonnance du Nord-Ouest de 1789. À une époque où la question politique la plus controversée était celle du pouvoir du gouvernement fédéral, l'Ordonnance du Nord-Ouest s'avéra une victoire inestimable pour les fédéralistes qui étaient favorables à un renforcement du pouvoir fédéral; par l'intermédiaire des gouverneurs nommés par le gouvernement fédéral, tous les territoires américains incorporés seraient directement administrés par le gouvernement fédéral, renforçant ainsi son autorité. Cependant, l'intérêt accru du gouvernement américain pour le Territoire du Nord-Ouest, ainsi que les vagues de nouveaux colons dans la région, conduisirent naturellement à un conflit avec les nations autochtones qui revendiquaient également le territoire. La guerre amérindienne du Nord-Ouest qui en résulta occupa une grande partie de l'attention de l'administration de Washington, bien qu'elle se soit finalement soldée par une victoire des États-Unis.
Grâce à l'Ordonnance du Nord-Ouest, six nouveaux États furent créés à partir du Territoire du Nord-Ouest et admis dans l'Union: L'Ohio (admis en 1803), l'Indiana (1816), l'Illinois (1818), le Michigan (1837), le Wisconsin (1848) et le Minnesota (1858). L'interdiction de l'esclavage dans ces territoires contribua à fixer la ligne géographique séparant les États "libres" des États "esclavagistes" à la ligne Mason-Dixon, lors du compromis du Missouri de 1821. La question de l'esclavage resta controversée au fur et à mesure que de nouveaux États venaient s'ajouter à l'Union, jusqu'à la guerre de Sécession.
