La Convention de Philadelphie se tint à l'Independence Hall de Philadelphie, en Pennsylvanie, du 25 mai au 17 septembre 1787. Poussés par les difficultés économiques héritées de la révolution américaine et aggravées par la faiblesse des Articles de la Confédération, les délégués de douze États se réunirent pour rédiger un nouveau cadre de gouvernance, la Constitution des États-Unis, qui créa un gouvernement fédéral plus fort.
Contexte
En mars 1781, les Articles de la Confédération entrèrent en vigueur en tant que cadre de gouvernance pour les jeunes États-Unis, après avoir été ratifiés par les treize États. En vertu de ces articles, chaque État fonctionnait essentiellement comme une république semi-indépendante, liée les uns aux autres par une "union perpétuelle" peu contraignante. Le gouvernement fédéral - qui, à l'époque, ne se composait que d'un Congrès unicaméral - était volontairement faible, afin de garantir la souveraineté et l'indépendance des États. Les seuls pouvoirs réels du Congrès étaient ceux relatifs à la guerre et aux affaires étrangères, et même dans ce cas, il devait obtenir le consentement d'au moins neuf États avant de pouvoir déclarer la guerre ou emprunter de l'argent à des prêteurs étrangers. Les auteurs de la Constitution pensaient qu'il fallait que le gouvernement fédéral reste faible pour protéger les droits et les libertés des citoyens américains; leur expérience récente avec le Parlement britannique semblait indiquer qu'une autorité centrale puissante n'hésiterait pas à bafouer ces droits. Mais, très vite, il est apparu que les gouvernements faibles posaient leurs propres problèmes, tout aussi dangereux.
Le problème le plus flagrant était l'incapacité du Congrès à lever ses propres impôts. Plutôt que de lever ses propres fonds, le Congrès devait compter sur les dons des États pour remplir le trésor national. Mais, surtout lorsque les États commencèrent à se concentrer sur leurs propres intérêts après la fin de la guerre d'Indépendance américaine, ces dons n'étaient pas toujours été au rendez-vous. Le Congrès ne disposait donc pas des fonds nécessaires pour payer les soldats fédéraux ou pour faire face à ses nombreuses autres obligations financières. Le Congrès n'avait pas non plus le pouvoir de contraindre les États à envoyer de l'argent ou à se conformer à toute autre législation fédérale. Plusieurs tentatives visant à modifier les Articles pour permettre au Congrès de lever des fonds par le biais de droits de douane se heurtèrent au veto des États. En outre, l'absence d'une politique étrangère unifiée avait laissé le Congrès mal équipé pour traiter avec les puissances étrangères, la Grande-Bretagne, la France et l'Espagne imposant toutes des restrictions au commerce américain contre lesquelles le gouvernement fédéral ne pouvait pas prendre de mesures de rétorsion. Enfin, le Congrès n'avait pas été en mesure de répondre à la révolte de Shays lorsqu'elle avait éclaté dans l'ouest du Massachusetts à la fin de l'année 1786. Bien que la rébellion ait finalement été réprimée par une armée financée par des fonds privés, elle suscita la crainte que les insurrections futures ne soient pas écrasées aussi facilement.
Pour ces raisons, et d'autres encore, de nombreux Américains acquirent la conviction que les Articles de la Confédération ne fonctionnaient pas et que, s'ils n'étaient pas révisés, les États-Unis ne tarderaient pas à s'effondrer. Cette réalité pesait lourdement sur l'esprit des délégués qui se réunirent à Annapolis, dans le Maryland, le 11 septembre 1786. Représentant cinq États (New York, New Jersey, Pennsylvanie, Delaware et Virginie), les délégués avaient simplement été envoyés pour discuter du commerce entre les États. Mais alors que leur discussion abordait d'autres problèmes liés à la faiblesse des articles de la Confédération, les délégués réalisèrent qu'il fallait prendre des mesures radicales. Dans leur rapport final au Congrès, rédigé par Alexander Hamilton de New York, les délégués proposèrent qu'une convention constitutionnelle se tienne à Philadelphie au mois de mai suivant pour discuter de la révision des Articles. Le 21 février 1787, le Congrès approuva les suggestions de la Convention d'Annapolis et déclara qu'il rédigerait un rapport sur les modifications à apporter aux articles. En fin de compte, douze des treize États décidèrent d'envoyer des délégués à la Convention constitutionnelle à venir - seul le Rhode Island résista, estimant que les Articles de la Confédération existants ne posaient aucun problème et refusant d'envoyer des délégués pour les modifier.
Ouverture de la Convention
Le 3 mai 1787, James Madison, originaire de Virginie, arriva à Philadelphie, plusieurs semaines avant le début de la convention. Homme petit et mince à la voix faible, Madison ne tarda pas à jeter une ombre sur la convention. Les autres délégués de Virginie ne tardèrent pas à arriver dans la ville. Il s'agissait d'Edmund Randolph, descendant d'une famille ancienne et distinguée, qui occupait alors le poste de gouverneur de l'État, de George Mason, auteur de la "Déclaration des droits" de Virginie, ainsi que d'autres citoyens éminents, George Wythe, John Blair et James McClurg. Dans les semaines précédant la Convention, ces Virginiens se concertèrent dans la maison que Madison louait, élaborant un plan alors même que les délégations des autres États arrivaient au compte-gouttes à Philadelphie.
Au final, 55 délégués siégeraient à la Convention. Certains, comme Robert Morris de Pennsylvanie, John Dickinson du Delaware et Roger Sherman du Connecticut, étaient déjà des figures connues, qui s'étaient fait une réputation dans la politique révolutionnaire des décennies précédentes. Beaucoup d'autres, cependant, étaient des hommes plus jeunes, encore dans la trentaine ou la quarantaine, des étoiles montantes de la scène politique de leur propre État, désireux de se faire une réputation sur la scène nationale; Madison et Hamilton étaient des figures notables de ce groupe. Parmi les délégués se trouvait une légende vivante, le polymathe Benjamin Franklin, âgé de 81 ans, dont la santé défaillante limitait sa participation active à la convention. Mais l'homme dont la présence était de loin la plus attendue arriva le 13 mai, son arrivée étant marquée par le son des cloches et les acclamations de la foule. Il s'agissait bien sûr du général George Washington, qui, contre toute attente, avait mené l'armée continentale à la victoire lors de la Révolution. Washington, l'homme le plus vénéré du pays, avait d'abord hésité à quitter sa résidence de Mount Vernon, mais Madison l'avait persuadé d'assister à la cérémonie, estimant à juste titre que la présence du général donnerait le poids nécessaire aux débats.
Le quorum fut atteint le 25 mai et la Convention s'ouvrit officiellement. Au cours des quatre premiers jours, Washington fut élu président de la Convention et William Jackson fut choisi comme secrétaire. Les délégués acceptèrent de suivre un ensemble de règles proposées par George Wythe, Alexander Hamilton et Charles Pinckney, selon lesquelles chaque délégation d'État ne recevrait qu'une seule voix pour ou contre une proposition donnée. Enfin, la Convention s'engagea à ne pas rendre publiques ses délibérations tant qu'elle n'aurait pas achevé ses travaux. Une fois ces procédures mises en place, la Convention était prête à se mettre au travail.
Le Virginia Plan
Le 29 mai, Edmund Randolph dévoila le "Virginia Plan", (Plan de la Virginie) composé de 15 résolutions qui proposaient une refonte complète du gouvernement fédéral. Ces résolutions prévoyaient notamment la création d'un "corps législatif national" composé de deux chambres: les représentants de la chambre basse seraient directement élus par le peuple, tandis que la chambre haute serait sélectionnée par la chambre basse. Ce corps législatif national aurait le pouvoir de légiférer "dans tous les cas où les États séparés sont incompétents, ou dans lesquels l'harmonie des États-Unis pourrait être interrompue par l'exercice d'une législation individuelle" et aurait également le pouvoir d'opposer son veto aux lois des États (Middlekauff, 649). Un pouvoir judiciaire et un pouvoir exécutif nationaux seraient créés, leurs membres étant choisis par le corps législatif national. De manière significative, le Virginia Plan stipulait également que la représentation de chaque État au sein de cette puissante législature nationale serait déterminée par sa taille, mesurée à la fois par la population d'"habitants libres" d'un État et par le montant des impôts qu'il générait.
Le Virginia Plan permettait donc d'étendre considérablement le pouvoir du gouvernement fédéral et d'accroître l'influence des plus grands États. Il n'est donc pas surprenant que les délégations de Virginie, de Pennsylvanie et du Massachusetts - qui, ensemble, représentaient près de la moitié de la population totale des citoyens américains libres - aient toutes soutenu le plan, tandis que les petits États du Delaware, du New Jersey, du Connecticut et du Maryland s'y opposèrent. Le 30 mai, une commission fut créée pour examiner le Virginia Plan point par point. Dirigée par Gouverneur Morris de Pennsylvanie, la commission approuva la division du gouvernement fédéral en pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Elle convint également que le Congrès devait être divisé en un organe législatif bicaméral et s'inspira du Parlement comme modèle: la chambre basse, la Chambre des représentants, serait élue par un vote populaire, tandis que la chambre haute, le Sénat, serait un organe plus petit et plus sélectif, composé de gentilshommes de la classe supérieure.
Le Virginia Plan comportait plusieurs points qui créèrent de nombreux débats au sein de la commission. Le premier concernait la nature de la fonction exécutive: devait-elle être exercée par une seule personne ou par un conseil? Randolph s'opposa à un exécutif unique, estimant qu'il se rapprochait trop de la monarchie. Ces inquiétudes furent apaisées par James Wilson, un délégué de Pennsylvanie d'origine écossaise, qui rétorqua qu'"un magistrat unique n'était pas un roi" et souligna que tous les États disposaient déjà d'un exécutif unitaire sous la forme de leurs gouverneurs d'État (Middlekauff, 651). Les délégués votèrent alors par 7 voix contre 3 en faveur de l'établissement d'un exécutif unique, une fonction bientôt désignée sous le nom de Président. Le 4 juin, la commission se pencha sur le pouvoir judiciaire et vota en faveur de la création d'une cour nationale supervisant plusieurs cours inférieures, dont les juges seraient nommés par le Congrès. Le principal point de désaccord concernant le Virginia Plan, à savoir la question de la représentation des États, fut mis de côté, mais la commission présenta le reste de son travail à la Convention élargie le 13 juin.
Le New Jersey Plan
Après avoir écouté le plan révisé de la commission pour la Virginie, les délégués retinrent deux questions à débattre plus avant. La première concernait le mode de désignation des représentants au Congrès, de nombreux délégués ayant exprimé leur inquiétude quant à l'élection populaire. Roger Sherman affirmait que les élections populaires rendraient les gouvernements des États inutiles, tandis qu'Elbridge Gerry, du Massachusetts, craignait le règne de la foule, avertissant que "les maux que nous connaissons découlent de l'excès de démocratie" (Middlekauff, 652). L'autre grande question était bien sûr celle de la représentation proportionnelle, qui favorisait les intérêts des grands États au détriment des petits. Le 14 juin, William Paterson, du New Jersey, demanda un ajournement pour permettre aux délégués d'établir un plan "purement fédéral". Cette demande fut acceptée et le lendemain, 15 juin, Paterson présenta son propre plan, qui serait bientôt connu sous le nom de "New Jersey Plan".
Rédigé en collaboration avec les délégués du Delaware et du Maryland, le New Jersey Plan insistait sur le fait que le Congrès devait rester une assemblée monocamérale où chaque État serait représenté de manière égale, quelle que soit sa taille. L'exécutif serait pluriel, et non plus unitaire, et il nommerait un pouvoir judiciaire aux pouvoirs limités. Malgré ces changements, le New Jersey Plan prévoyait toujours un élargissement des Articles de la Confédération; la législation du Congrès serait la "loi suprême du pays" et les exécutifs seraient habilités à contraindre les États à obéir (Middlekauff, 653). Pendant le reste du mois de juin, les délégués débattirent vivement du plan de Paterson, notamment en ce qui concernait l'égalité de représentation; Madison fit remarquer que le New Jersey lui-même pourrait un jour regretter d'avoir donné à tous les États une représentation égale, car de nouveaux États ne manqueraient pas d'émerger de l'Ouest non colonisé. En donnant à ces États une autorité égale alors que leur population était encore faible, Madison craignait la montée d'une minorité tyrannique qui "pourrait toujours donner des lois à l'ensemble" (Middlekauff, 654). Le 19 juin, un vote eut lieu et les délégués décidèrent finalement de ne pas adopter le New Jersey Plan. Ayant choisi le Virginia Plan, les délégués devaient maintenant en régler les détails pour qu'il soit acceptable par tous les États concernés.
Compromis du Connecticut et Compromis des trois cinquièmes
Même après avoir rejeté le New Jersey Plan, les délégués restaient dans l'impasse sur la question de la représentation. Les passions s'exacerbèrent et certaines délégations menacèrent même de se retirer de la Convention. Il revint aux délégués du Connecticut - Oliver Ellsworth, Roger Sherman et William Samuel Johnson - de trouver une voie médiane. Ellsworth fit remarquer que, dans le cadre de la confédération actuelle, chaque État existait en tant que république souveraine; demander aux petits États de renoncer à une représentation égale revenait à leur demander de renoncer à leur souveraineté. En même temps, il était logique que la représentation proportionnelle jouait un certain rôle au sein du gouvernement fédéral. "Nous passons d'un extrême à l'autre", déclara M. Ellsworth. "Nous rasons les fondations du bâtiment alors qu'il suffit de réparer le toit" (Middlekauff, 657).
La solution proposée par les délégués du Connecticut - connue sous le nom de "Compromis du Connecticut" ou "Grand Compromis" - était la suivante: la Chambre des représentants serait élue par représentation proportionnelle tandis que le Sénat adhérerait à l'égalité des États. Si les petits États étaient satisfaits de ce compromis, les grands s'y opposèrent. Wilson continua de plaider en faveur de la proportionnalité, en demandant "pour qui formons-nous un gouvernement? Est-ce pour les hommes ou pour ces êtres imaginaires que sont les États? (Middlekauff, 658). Madison poussa l'argument un peu plus loin, affirmant que les États n'avaient jamais été souverains et qu'ils devaient toujours s'incliner devant le Congrès. Un vote sur le compromis eut lieu le 2 juillet, la Convention étant divisée en cinq États contre cinq; la Géorgie étaitt divisée sur la question et la délégation de New York était rentrée chez elle.
Pour approfondir la question de la représentation, un "Grand Comité" fut créé, composé d'un délégué de chaque État. Les membres de la commission furent choisis par vote; Paterson et Ellsworth, champions déclarés des petits États, furent sélectionnés, tandis que Madison et Wilson, les deux plus fervents défenseurs des grands États, ne le furent pas. Après une pause de trois jours pour célébrer le 4 juillet, la Grande Commission décida que chaque État aurait une voix égale au Sénat, chacun se voyant attribuer trois sénateurs (cette disposition fut modifiée plus tard pour n'attribuer que deux sénateurs par État). Pour tenir compte de la proportionnalité, il fut décidé qu'un membre de la Chambre des représentants serait choisi pour chaque tranche de 40 000 habitants et que la Chambre des représentants aurait le pouvoir exclusif d'initier des projets de loi portant sur la collecte de fonds.
Lorsque le Grand Comité présenta ce plan à la Convention le 5 juillet, il souleva une question flagrante qui ne pouvait plus être ignorée: comment les esclaves seraient-ils comptés proportionnellement à la population totale d'un État? Charles Cotesworth Pinckney, de la Caroline du Sud, soutenait que les esclaves devaient être entièrement comptabilisés au motif qu'ils généraient une grande partie de la richesse des États. Cela permettrait évidemment d'accorder une plus grande représentation aux États du Sud, tels que la Caroline du Sud et la Géorgie, qui comptaient une importante population d'esclaves. Les Nordistes résistèrent à cette idée mais, pour éviter de s'aliéner complètement les États du Sud, ils proposèrent un compromis des trois cinquièmes, selon lequel seuls les trois cinquièmes de la population réduite en esclavage seraient pris en compte. Ce compromis fut accepté et le Compromis du Connecticut fut finalement adopté le 16 juillet.
Rédaction de la Constitution
Le 26 juillet, la Convention s'ajourna pour permettre à un Comité des détails de rédiger le premier projet de Constitution. Présidée par John Rutledge, la commission présenta son projet lorsque la Convention se réunit à nouveau le 6 août. À la grande déception de Madison, la commission s'était débarrassée de la disposition autorisant le gouvernement national à opposer son veto aux lois des États, mais elle avait généralement respecté la structure gouvernementale recommandée par le plan révisé de Virginie et le compromis du Connecticut. Le produit fini devait cependant encore faire l'objet de débats, les délégués du Sud faisant pression pour obtenir une clause protégeant indéfiniment le commerce des esclaves. Les Nordistes n'étant pas disposés à accepter cette clause, il fut décidé que le Congrès ne pourrait pas tenter d'interdire le commerce des esclaves avant 1808. Ce compromis laissa un mauvais goût dans la bouche de nombreux délégués qui souhaitaient voir la fin de la traite des esclaves. Mais Madison résuma l'opinion de nombre de ses collègues en déclarant: "Aussi grand que soit le mal [de l'esclavage], un démembrement de l'Union serait pire" (Middlekauff, 666).
Le 31 août, la Convention créa un comité sur les parties reportées, chargé d'examiner toutes les questions restées en suspens. C'est ce comité qui raccourcit le mandat présidentiel de sept à quatre ans et décida que le président serait élu par un collège électoral plutôt qu'au suffrage direct. La commission créa également le poste de vice-président, dont les seules fonctions spécifiées étaient de présider le Sénat et de procéder à des votes de départage. D'importants pouvoirs précédemment attribués au Sénat, tels que la conclusion de traités et la nomination des ambassadeurs, furent transférés au président. Le 8 septembre, un autre comité fut sélectionné pour rédiger un nouveau projet de Constitution. Le Gouverneur Morris effectua la majeure partie du travail de réécriture et est donc considéré comme l'auteur principal de la Constitution.
Peu avant la signature du document, le 17 septembre, il fut proposé de réduire la taille des circonscriptions du Congrès; dans l'une de ses seules contributions à la discussion, Washington exprima son soutien, et la mesure fut adoptée. Treize délégués refusèrent de signer, dont George Mason, Elbridge Gerry et Edmund Randolph; bien que Randolph ait été à l'origine du Virginia Plan, il affirmait désormais désapprouver la puissance du gouvernement fédéral, même si ses détracteurs affirmaient qu'il ne faisait qu'essayer de sauver sa carrière politique. Les 39 autres délégués apposèrent leur signature sur la Constitution sans autre débat.
Conclusion
Après la Convention, la Constitution fut envoyée aux États pour ratification. Cette procédure suscita un vif débat entre les partisans de la ratification, les fédéralistes, et les opposants, les anti-fédéralistes. L'un des arguments les plus courants des anti-fédéralistes était que la Constitution donnait trop de pouvoir au gouvernement fédéral et n'offrait aucune garantie en matière de libertés individuelles. Néanmoins, la Constitution fut ratifiée par les neuf États nécessaires en juin 1788 et entra en vigueur au mois de mars suivant. Pour apaiser les inquiétudes de certains anti-fédéralistes, une déclaration des droits fut ajoutée en 1791. La Constitution rédigée et signée à Philadelphie en 1787 est toujours en vigueur aujourd'hui, même si 27 amendements ont été ajoutés au fil des ans.
