Le traité de Londres (Jay Treaty), officiellement connu sous le nom de traité d'amitié, de commerce et de navigation entre Sa Majesté britannique et les États-Unis d'Amérique, fut un traité controversé signé par des représentants des États-Unis et de la Grande-Bretagne en novembre 1794. Il visait à résoudre les problèmes hérités de la révolution américaine (1765-1789) et à établir des relations commerciales entre les deux nations.
Au moment de la signature du traité, les États-Unis semblaient au bord de la guerre avec la Grande-Bretagne. Estimant que les États-Unis étaient revenus sur les accords conclus dans le cadre du traité de Paris, la Grande-Bretagne avait refusé d'évacuer ses troupes des forts situés dans le Territoire du Nord-Ouest et avait attaqué les navires américains dans les Antilles françaises, saisissant plus de 250 navires marchands américains dont les équipages avaient été enrôlés dans la Royal Navy. Bien que de nombreux Américains aient alors réclamé la guerre, le président George Washington (1789-1797) estimait que la jeune république n'était pas assez forte pour résister à une nouvelle guerre contre la Grande-Bretagne. Il dépêcha donc John Jay, président de la Cour suprême des États-Unis, pour négocier un traité qui, espérait-il, éviterait un conflit armé.
Jay réussit à éviter la guerre et même à renforcer les liens commerciaux avec la Grande-Bretagne: les États-Unis obtinrent le statut de "nation la plus favorisée" dans les ports britanniques et les marchands américains se virent accorder des droits commerciaux limités dans les Antilles britanniques. Toutefois, le traité n'était pas satisfaisant à bien des égards, car il ne protégeait pas les marins américains contre l'enrôlement à l'avenir. Mais l'aspect le plus controversé était que le traité avait créé des liens politiques et économiques plus forts entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, ce que de nombreux Américains craignaient, car cela aurait conduit à une réémergence de l'aristocratie aux États-Unis. Des émeutes éclatèrent dans de nombreuses villes et l'effigie de Jay fut brûlée en de nombreux endroits. Même le président Washington fut malmené par la presse. Une nouvelle faction politique, le parti républicain-démocrate, émergea pour lutter contre le pouvoir croissant du parti fédéraliste pro-britannique. La France révolutionnaire, quant à elle, interpréta le traité de Londres comme une alliance anglo-américaine et commença à attaquer les navires américains, ce qui déboucha sur une brève quasi-guerre (1798-1800).
Le contexte: La menace de guerre
Le traité de Paris de 1783 avait mis fin à la guerre d'Indépendance américaine, créant un état de paix fragile et incertain entre les jeunes États-Unis et leur ancienne mère patrie, la Grande-Bretagne. Le traité est généralement considéré comme favorable aux Américains: il fit plus que doubler la taille des États-Unis, dont les frontières s'étendaient désormais jusqu'au fleuve Mississippi à l'ouest, et les Britanniques promirent d'évacuer leurs soldats de ces frontières. En échange de ces concessions, la Grande-Bretagne s'attendait à ce que toutes les dettes contractées avant la guerre par les emprunteurs américains auprès des prêteurs britanniques continuent d'être payées et que les gouvernements des États cessent de confisquer les biens des loyalistes (Américains qui étaient restés fidèles à la Couronne britannique pendant la révolution). Tels étaient les principaux éléments des dix articles du traité, signé par les commissaires américains et britanniques le 3 septembre 1783.
L'encre du traité était à peine sèche que des problèmes commencèrent à surgir. Pendant la majeure partie de leur courte existence, les États-Unis avaient été en proie à des difficultés économiques; en effet, leur récente tentative d'instaurer une monnaie nationale, la monnaie continentale, avait échoué après s'être dépréciée au point de devenir presque sans valeur. Les gouvernements des États imposaient des taxes élevées pour commencer à rembourser leurs lourdes dettes de guerre, tandis que le Congrès, en vertu des articles de la Confédération, ne pouvait lever aucun impôt. Accablés par des impôts élevés et l'inflation, de nombreux débiteurs américains n'étaient pas en mesure de rembourser leurs créanciers britanniques en temps voulu. En outre, de nombreux gouvernements d'État n'avaient aucune pitié pour les loyalistes, considérés comme des traîtres; peu d'entre eux avaient été indemnisés pour les biens confisqués pendant la Révolution, certains États continuant même à saisir les propriétés des loyalistes. La Grande-Bretagne considéra ces deux exemples comme la preuve que les États-Unis ne respectaient pas leur engagement. En représailles, les Britanniques maintinrent des garnisons de troupes dans une série de forts dans la région des Grands Lacs, qui avait été cédée aux États-Unis dans le traité. Lorsque les États-Unis s'en plaignirent, la Grande-Bretagne promit d'évacuer ces troupes comme promis, mais seulement une fois que les Américains auraient remboursé toutes leurs dettes.
Les tensions entre les deux nations continuèrent à couver pendant la décennie suivante. Puis, en février 1793, la Grande-Bretagne déclara la guerre à la France révolutionnaire. À ce moment-là, la Révolution française battait son plein: une République française avait été proclamée, le roi de France Louis XVI avait été guillotiné et des centaines de milliers de citoyens-soldats français déferlaient sur l'Europe pour apporter la liberté, l'égalité et la fraternité à la pointe de leurs baïonnettes. De nombreux Américains exprimèrent rapidement leur soutien à la France révolutionnaire en arborant des cocardes tricolores, en chantant des chansons révolutionnaires et en créant des clubs politiques appelés Democratic-Republican societies, dans lesquels ils portaient un toast à la République française et dénonçaient l'aristocratie. Le président George Washington hésitait cependant à apporter son soutien aux révolutionnaires, car un tel acte entraînerait certainement les États-Unis dans un conflit avec la Grande-Bretagne, conflit auquel Washington savait qu'ils n'étaient pas prêts à faire face. Au lieu de cela, il publia une proclamation de neutralité le 22 avril 1793, dans laquelle il promettait de maintenir les États-Unis à l'écart des guerres révolutionnaires françaises.
Il ne fallut pas longtemps à la Grande-Bretagne pour ignorer cette neutralité. Sans même un avertissement, les navires britanniques commencèrent à saisir des navires marchands américains dans les Antilles françaises, considérant tout navire transportant des marchandises françaises comme une prise justifiée. Au cours de l'année suivante, environ 250 navires américains furent capturés et leurs équipages furent enrôlés dans la Royal Navy.
Dans le même temps, les Britanniques utilisèrent leurs forts dans la région des Grands Lacs pour offrir leur soutien à la Confédération du Nord-Ouest, une coalition informelle de nations autochtones en guerre contre les États-Unis. Ces actes d'agression flagrants ne pouvaient être ignorés; de nombreux Américains, en particulier ceux associés aux sociétés républicaines-démocrates, commencèrent à réclamer la guerre. D'autres Américains n'étaient pas aussi pressés. Le parti fédéraliste, une faction politique nationaliste dirigée par Alexander Hamilton, était horrifié par le chaos et les effusions de sang de la Révolution française et ne voulait pas que les États-Unis tombent sous l'influence de la France révolutionnaire. Au contraire, les fédéralistes considéraient la Grande-Bretagne comme l'alliée naturelle des États-Unis; ils estimaient que des liens plus étroits avec l'ancienne mère patrie étaient vitaux pour la survie des États-Unis. Influencé par ces fédéralistes, et toujours désireux d'éviter la guerre, le président Washington accepta d'envoyer un émissaire à Londres dans l'espoir de parvenir à un accord et d'éloigner les pays en conflit du bord du gouffre.
Le traité
L'homme que Washington choisit pour cette mission était John Jay, le président de la Cour suprême des États-Unis. Jay était certainement un candidat de choix pour ce poste. Il possédait des décennies d'expérience diplomatique, ayant participé à la négociation du traité de Paris et ayant occupé le poste de ministre des affaires étrangères des États-Unis dans les années 1780. Aujourd'hui, on lui demandait non seulement d'éviter une guerre contre la Grande-Bretagne, mais aussi d'établir des liens commerciaux plus étroits; Hamilton lui donna des instructions précises, dans lesquelles ses différents objectifs étaient décrits. Il s'agissait notamment d'obtenir de la Grande-Bretagne qu'elle évacue les forts situés sur le territoire américain, qu'elle mette fin aux saisies de navires américains et aux mauvais traitements infligés aux marins américains, et qu'elle rouvre les Antilles britanniques au commerce américain. Divers intérêts sudistes souhaitaient également que Jay obtienne une compensation financière pour les esclaves qui avaient été évacués par les Britanniques à la fin de la révolution. La tâche était ardue, d'autant plus que Jay n'avait pratiquement aucun moyen de pression pour négocier.
Il arriva à Londres à la fin de l'automne 1794 et rencontra son homologue, le ministre britannique des Affaires étrangères William Wyndham Grenville. Les deux hommes passèrent un certain temps à peaufiner les détails du traité avant de mettre la main à la pâte le 19 novembre 1794. Jay dut pousser un soupir de soulagement une fois le traité signé, car il avait accompli sa principale mission: éviter la guerre contre la Grande-Bretagne. Il avait également remporté d'autres victoires: la Grande-Bretagne acceptait à nouveau d'abandonner les forts de la région des Grands Lacs et accordait aux États-Unis le statut de "nation la plus favorisée" dans les ports britanniques. La Grande-Bretagne acceptait même d'ouvrir les Antilles britanniques au commerce américain, bien que celui-ci soit limité aux navires marchands de 70 tonnes ou moins. Toutes les autres questions en suspens - y compris l'indemnisation des marchands américains dont les navires avaient été saisis et la question des dettes d'avant-guerre - seraient confiées à des commissions mixtes d'arbitrage. Jay, un fervent abolitionniste, avait négligé d'insister sur la question de l'indemnisation des esclavagistes. Plus important encore, il n'avait pas réussi à négocier une disposition qui empêcherait à l'avenir les saisies de navires américains ou l'enrôlement de marins américains. Cette question reviendrait hanter les États-Unis et serait l'une des principales causes de la guerre de 1812.
Ratification et controverse
Plutôt que de risquer les tempêtes hivernales de l'Atlantique Nord, Jay choisit de rester à Londres plusieurs mois de plus, mais il envoya une copie du traité avant son retour. L'exemplaire arriva sur le bureau du président en mars 1795; dès sa lecture, Washington savait qu'il susciterait de profondes divisions et veilla à ce que son contenu reste confidentiel jusqu'à ce que le Sénat puisse le voter. Le 8 juin 1795, le Sénat se réunit en séance extraordinaire pour examiner le traité. De nombreux sénateurs s'opposèrent aux dispositions du traité, qui étaient dangereusement proches d'un retour des États-Unis dans la sphère d'influence de la Grande-Bretagne; même un fédéraliste aussi ardent que Hamilton qualifia apparemment le traité d'"exécrable" et de "traité de vieille femme" en privé (Chernow, p. 484). Cependant, malgré certains détails défavorables, le traité de Londres permettait aux fédéralistes d'atteindre leurs objectifs, à savoir renforcer les liens politiques et économiques avec la Grande-Bretagne. Le traité garantissait également que les Américains pourraient commercer partout dans le monde sous la protection de la puissante marine britannique.
Le débat au Sénat fit rage pendant deux semaines avant que le traité de Londres ne soit finalement ratifié le 24 juin. Un sénateur mécontent ne tarda pas à divulguer le traité à un journal de Philadelphie, qui en publia le texte intégral le 1er juillet. L'effet, selon les termes de James Madison, fut comme "une vitesse électrique" qui se répandit dans "chaque partie de l'Union"(ibid). De nombreux Américains pensaient que le républicanisme serait bientôt miné par un regain d'influence britannique et accusèrent Hamilton, Jay et d'autres fédéralistes d'être des traîtres qui sacrifiaient les libertés américaines au profit d'une aristocratie pro-britannique. Des émeutes éclatèrent à New York, Boston et Philadelphie, et à Charleston, des manifestants brûlèrent publiquement un drapeau britannique. À Manhattan, Hamilton fut la cible de jets de pierres alors qu'il tentait de prononcer un discours en faveur du traité, tandis que d'autres émeutiers encerclèrent la résidence de Washington à Philadelphie, exigeant qu'il déclare la guerre à l'Angleterre. Les opposants aux Fédéralistes se firent encore plus entendre sur leur sentiment pro-français, ce qui conduisit à l'émergence d'une nouvelle faction politique. Le parti républicain-démocrate, dirigé par Thomas Jefferson et James Madison, fut fondé pour résister à la politique aristocratique des fédéralistes et préserver le républicanisme aux États-Unis.
Au départ, la haine des manifestants était essentiellement dirigée contre Jay. "Maudit soit John Jay", disait le refrain commun, "maudits soient tous ceux qui ne veulent pas maudire John Jay. Maudit soit celui qui ne met pas de lumières aux fenêtres et ne reste pas debout toute la nuit à condamner John Jay"(ibid). Tout au long de l'été, des effigies de Jay furent brûlées dans tout le pays; en effet, Jay dit un jour qu'il pourrait parcourir toute la route entre Boston et Philadelphie par une nuit sans lune, guidé uniquement par la lumière émanant de ses propres effigies en flammes. Mais lorsque le président Washington signa le traité en août 1795, une partie du vitriol de l'opinion publique fut dirigée contre lui également. Le président fut tourné en dérision, traité de monarchiste, d'incompétent militaire et d'"usurpateur aux sombres intentions" (Wood, 198). Les journaux républicains-démocrates publièrent des caricatures représentant Washington envoyé à la guillotine, tandis que certains manifestants réclamèrent sa mise en accusation.
Washington est certainement surpris et contrarié par le revirement de l'opinion publique, mais une trahison encore plus grave restait à venir. La Chambre des représentants devait encore voter l'affectation des fonds nécessaires à la mise en œuvre du traité, ce qui donna lieu à un âpre débat de deux mois qui risquait de tuer le traité dans l'œuf. La faction républicaine-démocrate était menée par James Madison qui exigeait que Washington remette les documents relatifs au traité. Le président refusa et déclara à la Chambre qu'elle n'avait aucune autorité en matière d'élaboration de traités et que ces pouvoirs ne relevaient que du président et du Sénat. Finalement, le 29 avril 1796, la Chambre des représentants accepta de financer le traité après une impasse de 48-48, brisée par le vote décisif de l'ancien président de la Chambre. Washington fut profondément blessé par la façon dont il fut traité par Madison, qui était autrefois un assistant et un ami de confiance; il ne lui adresserait plus jamais la parole.
Conséquences
Le traité de Jay eut de nombreuses conséquences, certaines immédiates et d'autres durables. La controverse suscitée par le document contribua largement à renforcer le factionnalisme amer qui avait déjà commencé à s'enraciner aux États-Unis. Elle opposa fermement le parti fédéraliste nationaliste et pro-britannique au parti républicain-démocrate anti-aristocratique et pro-français, contribuant ainsi à façonner ce que l'on appelle le "système des premiers partis" dans l'histoire politique des États-Unis. En outre, la controverse eut des répercussions sur Washington en personne, qui était toujours très soucieux de sa propre réputation. Les réactions au traité, combinées aux inquiétudes liées à son âge et à sa santé, conduisirent Washington à décider de ne pas se présenter pour un troisième mandat, l'une des décisions les plus cruciales jamais prises par un président des États-Unis.
Tout comme les républicains-démocrates, les Français furent irrités par le traité de Londres, qu'ils interprétèrent comme une alliance britannico-américaine. À la fin de l'année 1796, les corsaires français commencèrent à attaquer les navires américains, s'emparant de tous les navires marchands américains soupçonnés de transporter des marchandises britanniques; comme cela avait été le cas deux ans plus tôt, près de 300 navires américains furent capturés et les marins américains furent maltraités. Le nouveau président, John Adams, espérait imiter le succès du traité de Londres en envoyant des diplomates à Paris pour négocier un traité. Mais lorsque ces diplomates arrivèrent à Paris en octobre 1797, on leur demanda de payer un énorme pot-de-vin avant même d'être autorisés à rencontrer les diplomates français (un différend connu plus tard sous le nom d'"affaire XYZ"). Outrés, les diplomates rentrèrent aux États-Unis et le président Adams commença à renforcer la marine américaine. Il en résulta un bref conflit naval non déclaré entre la France et les États-Unis, appelé "Quasi-guerre", qui prit fin en 1800, peu après l'arrivée au pouvoir de Napoléon Bonaparte.
En ce qui concerne le traité de Londres à proprement parler, ses avantages apparurent très rapidement. La Grande-Bretagne évacua les forts du nord-ouest en 1795 et le traité donna lieu à dix années de commerce lucratif entre les deux nations signataires, les États-Unis devenant l'un des meilleurs clients de la Grande-Bretagne; entre 1794 et 1801, les exportations américaines vers la Grande-Bretagne triplèrent en valeur. Désormais protégés par la Royal Navy, les navires marchands américains s'aventurèrent dans l'océan Pacifique, pénétrant des marchés aussi éloignés que l'Indonésie et l'Inde. La valeur des marchandises américaines augmenta rapidement, d'autant plus que les guerres napoléoniennes en cours en Europe créèrent une demande de nourriture. Lorsque Thomas Jefferson devint président en 1801, il ne réfuta pas le traité de Londres. Cependant, il ne le renouvela pas non plus à son expiration en 1805, une décision qui contribua à la reprise des hostilités entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, qui aboutirent à la guerre de 1812.
