La Commission for Relief in Belgium (CRB ou Commission d'aide en Belgique, en langue française) était une organisation internationale indépendante, parrainée par des gouvernements neutres et bénéficiant des garanties et assurances des belligérants pour soulager les souffrances de la Belgique occupée par les Allemands pendant la Première Guerre mondiale (1914-1918). Dirigée par Herbert Hoover, la CRB, en tant qu'initiative indépendante, représentait la première tentative de l'époque moderne de s'attaquer au problème de l'aide aux civils en temps de guerre.
Occupation allemande de la Belgique
Dans la soirée du 2 août 1914, les autorités belges reçurent un ultimatum de l'Allemagne demandant le passage par le territoire belge pour engager l'armée française. L'ultimatum déclarait que si la Belgique observait une neutralité bienveillante et ne s'opposait pas au passage des troupes allemandes sur son territoire, ses droits souverains et son indépendance seraient garantis et elle serait indemnisée pour tous les dommages subis. En cas de résistance, la Belgique serait traitée en ennemie. Le gouvernement belge disposait de douze heures pour répondre. Les membres du cabinet belge n'eurent aucune divergence d'opinion et refusèrent la demande de l'Allemagne.
Le 4 août, en violation des traités existants, les armées allemandes déferlèrent sur la Belgique et, à la fin du mois, la majeure partie de la Belgique fut déclarée territoire occupé (Okkupationsgebiet) derrière la zone d'opérations militaires. Le maréchal Baron von der Goltz fut nommé gouverneur général par l'empereur allemand et un gouvernement central fut mis en place sous son commandement.
La destruction, la réquisition et la distribution des réserves alimentaires existantes créèrent une situation désespérée. Les routes se remplirent de réfugiés et la vie économique du pays s'en trouva désorganisée. Le principal problème auquel le pays était confronté était l'approvisionnement et la distribution des produits de première nécessité à la population. Les services généraux tels que les services douaniers, la perception des impôts, le contrôle et l'inspection de l'agriculture restèrent intacts sous la stricte supervision des autorités allemandes. Les Allemands qui occupaient le pays donnaient l'impression que les Belges géraient encore leurs propres services. La poste et les chemins de fer furent repris par l'administration allemande et gérés comme des institutions militaires. La législation belge fut maintenue, mais le gouverneur général allemand exerçait son droit de supprimer toute loi existante ou d'en créer une nouvelle.
Un code complet de droit militaire était également en vigueur et des tribunaux militaires étaient chargés de son application. Des départements spéciaux géraient tous les aspects de l'industrie, du commerce et de l'agriculture belges. Les commissaires allemands des banques supervisaient toutes les opérations financières. Des bureaux centraux contrôlaient les canaux, les chemins de fer et l'industrie minière. Les moyens de transport étaient également limités. Les automobiles étaient rares, et les tramways et les chemins de fer, lorsqu'ils furent enfin disponibles pour un usage civil, étaient notoirement lents et limités. La vie quotidienne était incertaine, et les gens ne pouvaient jamais être sûrs d'une semaine à l'autre des nouvelles restrictions ou exigences qui seraient imposées à la communauté. Néanmoins, la population belge gardait l'espoir que, dans un laps de temps relativement court, les occupants allemands seraient repoussés jusqu'à leurs propres frontières.
Assurer la sécurité alimentaire de la Belgique
En 1914, environ un sixième de la population belge vivait de l'agriculture, avec une production totale de céréales égale à environ un quart de celle nécessaire à la consommation de l'ensemble de la population. Le pays dépendait de l'importation de près de 80 % de ses céréales pour maintenir son approvisionnement alimentaire. Par conséquent, si un événement quelconque venait à couper la Belgique du reste du monde, même pour une courte période, le pays commencerait à souffrir. La réponse économique de la Grande-Bretagne à l'ouverture des hostilités fut d'imposer un blocus autour du continent, dans l'intention d'entraver le commerce extérieur de l'Allemagne et de limiter ainsi ses capacités militaires, mais le blocus empêcha également les importations indispensables d'atteindre la Belgique. Le refus de l'Allemagne de nourrir la population civile du pays qu'elle occupait désormais fit planer le spectre de la famine pour l'hiver. Sans l'intervention de l'aide extérieure, la Belgique mourrait de faim.
Dans le chaos initial de l'occupation allemande en août et septembre 1914, des organisations locales de secours bénévoles se mirent en place pour faire face au problème de la nourriture et s'occuper des indigents. Les divers comités parvinrent à prendre des mesures palliatives, mais leurs ressources étaient limitées et les stocks de nourriture diminuèrent rapidement. Les achats de panique, les hausses de prix exorbitantes, l'arrêt des importations habituelles de denrées alimentaires et les frictions croissantes entre les autorités militaires et les fonctionnaires communaux belges rendirent le travail plus difficile. L'ensemble de ces développements aboutit à une situation d'une extrême gravité. Il fallait une organisation forte, non officielle, indépendante, disposant de moyens plus importants et jouissant d'une plus grande liberté d'action. Ernest Solvay, l'un des citoyens les plus riches de Belgique, et Emile Franqui, directeur de la Société Générale de Belgique (l'établissement financier le plus important de Belgique), furent les principaux artisans de l'organisation de ce nouveau comité.
Hasard du calendrier, au début du mois d'août, un comité américain avait été organisé à Bruxelles pour venir en aide aux Américains bloqués par la guerre et les aider à rentrer chez eux. Ce comité était supervisé par le ministre américain en Belgique, Brand Whitlock. La crise alimentaire s'aggravant, des tentatives d'achat et de fourniture d'une certaine quantité de matériel pour les Américains à Bruxelles commencèrent. Une proposition émergea, qui combinait les deux comités de secours existants afin de protéger les stocks de nourriture restants contre la réquisition par les Allemands occupants. Le ministre espagnol en Belgique, le marquis de Villalobar, et le ministre américain, Whitlock, acceptèrent de jouer le rôle de parrains.
Une organisation privée, forte, jouissant d'un prestige et d'un crédit suffisants pour mener à bien des opérations de grande envergure et de caractère neutre, avait pour objectif de recueillir le soutien des autorités locales, de l'Allemagne, des puissances neutres et de l'opinion publique. Il devint évident que la crise nécessitait l'importation de denrées alimentaires de l'étranger. Des représentants entreprirent des missions pour s'assurer de la coopération nécessaire de toutes les parties intéressées.
Cadre diplomatique
Fin septembre 1914, les comités de secours locaux comprirent que la famine approchait à grands pas, les réserves de nourriture étant presque épuisées en raison des réquisitions, des destructions et des efforts de distribution limités. Sans espoir d'aide de la part des autorités allemandes, les comités envoyèrent des représentants à l'étranger pour attirer l'attention sur la situation désastreuse en Belgique, acheter des provisions et organiser leur acheminement vers les territoires occupés. L'obtention de l'autorisation d'acheminer les marchandises jusqu'à Bruxelles se heurta à de sérieuses difficultés, les Britanniques craignant notamment que les denrées alimentaires ne tombent entre les mains des Allemands.
Herbert Hoover (1874-1964), qui dirigeait à Londres l'American Relief Committee (créé pour aider les Américains à rentrer aux États-Unis), suggéra que les inquiétudes britanniques pourraient être apaisées si les cargaisons étaient transportées et distribuées sous la protection du ministre américain à Bruxelles. Après des échanges entre Washington et l'ambassadeur américain à Berlin, l'Allemagne approuva le plan de secours. Le 6 octobre, les Britanniques signèrent le plan à condition que les vivres soient acheminés de Grande-Bretagne à Bruxelles. Il ne restait plus qu'à régler les détails pratiques et à créer une organisation pour mener à bien le travail.
La gravité de la situation et l'énormité de la tâche consistant à nourrir 9 millions de personnes vivant en Belgique et dans le nord de la France incitèrent les membres de l'American Relief Committee à orienter leurs services vers des actions de secours en faveur des Belges. Le 12 octobre, il fut convenu qu'un comité américain serait formé pour centraliser les efforts de secours et mettre en œuvre les conditions imposées par les belligérants sur le travail de secours. Hoover lança un appel à l'Amérique par l'intermédiaire de la presse et envoya un message au président Woodrow Wilson (en fonction de 1913 à 21).
Le 18 octobre, Hoover recommanda la création d'une organisation américaine, avec la participation de la Belgique, afin de coordonner les différentes activités de secours en cours. Ce nouveau comité, sous le patronage d'ambassadeurs et de ministres neutres, se chargerait de l'achat et de l'expédition de nourriture, mobiliserait la charité publique dans le monde entier, fournirait des membres pour travailler dans les différents comités aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur de la Belgique, agirait en tant que gardien des approvisionnements en Belgique et établirait des bureaux à Londres, à New York et à Rotterdam. Le 22 octobre, avec l'accord de toutes les parties, la Commission for Relief in Belgium fut créée.
Position des belligérants sur les secours
La question de savoir qui devait nourrir les Belges et les moyens d'accomplir cette tâche fut au cœur des premières négociations diplomatiques entre l'organisation de secours et les belligérants, en particulier l'Allemagne et la Grande-Bretagne. L'économie de la guerre était aussi essentielle à la stratégie globale de chaque État que sa tactique militaire. Le 30 janvier 1915, le président du CRB, Herbert Hoover, exposa les arguments des deux parties. L'Allemagne insista sur le fait que non seulement aucune disposition des accords de La Haye n'obligeait une force d'occupation à nourrir la population civile, mais qu'au contraire, la population civile occupée pouvait être appelée à soutenir l'armée d'occupation. Par ailleurs, l'argument allemand était que la Belgique avait toujours importé ses denrées alimentaires et qu'elle disposait encore des ressources nécessaires pour le faire. Ayant ouvert le port d'Anvers au commerce, l'Allemagne s'était déchargée de la responsabilité de nourrir les Belges. Seul le blocus britannique empêchait la Belgique de reprendre ses pratiques habituelles, c'est-à-dire les flux commerciaux normaux. Les réserves alimentaires de l'Allemagne étaient suffisantes pour poursuivre la guerre, et son devoir était de nourrir d'abord son propre peuple. Prendre en charge le fardeau supplémentaire de l'approvisionnement des Belges mettrait en péril cette capacité, un risque que l'Allemagne ne voulait pas prendre.
L'argument britannique était tout aussi convaincant. Ils ne pouvaient autoriser le libre-échange, car rien ne garantissait que l'Allemagne n'en profiterait pas directement ou indirectement. L'importation de denrées alimentaires libérerait l'Allemagne de ses responsabilités morales et légales à l'égard de la population belge. La Grande-Bretagne était fermement convaincue que les pressions économiques, combinées aux opérations militaires en cours, finiraient par mettre fin à la guerre. Tout relâchement de ces pressions aurait pour effet d'aider l'ennemi. Ainsi, pour que les premiers organismes de secours et, plus tard, la CRB puissent fonctionner efficacement, il était nécessaire de garantir que l'Allemagne ne bénéficierait pas des activités de secours.
Fonctions, financement et distribution
Les principales fonctions des opérations de secours étaient le financement, l'achat et le transport des approvisionnements, gérés uniquement par la CRB. Elle opérait à partir d'un bureau central à Londres et de succursales à New York, Rotterdam et ailleurs. Des comités subsidiaires dans divers pays du monde facilitaient la collecte de fonds et de dons, tandis que des bureaux d'affaires dotés de personnel technique dans les principales villes d'achat et les villes portuaires s'occupaient de l'approvisionnement et de la logistique. Grâce à des services privilégiés de télégraphe et de courrier, ces diverses opérations étaient coordonnées par le bureau central de Londres qui maintenait des communications rapides avec le bureau bruxellois de la CRB. La plupart des chefs de service et de nombreux assistants étaient des bénévoles. Les employés rémunérés ne travaillaient que pour les postes spécialisés pour lesquels il n'y avait pas de volontaires expérimentés. Les gouvernements, les entreprises commerciales, les banques et les sociétés de transport fournissaient également souvent gratuitement des conseils et des services précieux.
Près de 900 millions de dollars furent collectés par la CRB pour financer les opérations de secours, principalement sous la forme de prêts gouvernementaux et d'appels à la charité dans le monde entier. Ces fonds permirent d'acheter et de transporter 5 millions de tonnes de nourriture et de vêtements pendant la guerre, dont la plupart provenaient des États-Unis. Les secours cependant n'atteignirent pas tous les principaux ports de distribution, bien que la CRB ait bénéficié d'une certaine immunité de la part des belligérants et qu'elle ait été aidée par l'utilisation de ses propres navires et pavillons spécialement marqués.
L'organisation des secours se concentra sur deux activités principales: le ravitaillement de l'ensemble de la population de Belgique et du Nord de la France et la prise en charge des indigents. Deux divisions distinctes de l'organisation étaient chargées de ces opérations: le Provisioning Department (service de ravitaillement) et le Benevolent Department (service de bienfaisance).
Le Provisioning Department achetait, transportait et distribuait des secours pour 9 millions de personnes. L'achat de denrées alimentaires en dehors des territoires occupés se faisait en or, et ces denrées, lorsqu'elles étaient vendues dans 4 731 magasins communaux, étaient payées en monnaie locale. La vie économique était si désorganisée et les restrictions de l'armée d'occupation si rigides que l'administration mit en place un système de rationnement correspondant aux besoins locaux. Chaque individu ou famille recevait une carte de pain qu'il devait fournir pour recevoir du pain les jours de livraison, généralement tous les trois jours. Le prix du pain était fixé périodiquement en fonction du coût des ingrédients. D'autres denrées alimentaires étaient délivrées sur une base hebdomadaire. Ces autres denrées, telles que le riz, les pois, les haricots, le lard et le saindoux, étaient principalement destinées aux indigents et à ceux qui ne pouvaient pas payer les prix élevés des denrées locales. Le contrôle était aussi strict que pour la farine et le pain afin de s'assurer que personne ne recevait plus que sa juste part. Un individu ou une famille recevait une carte de rationnement lui donnant droit à ces denrées alimentaires en fonction de ses besoins. Le surplus constituait une réserve en cas de perte ou de destruction des marchandises et devenait une source de soutien pour le Benevolent Department.
Les services fournis par le Benevolent Department comprenaient des lignes de distribution de pain, des cantines, des vêtements et la fourniture d'abris temporaires. Des comités spéciaux venaient en aide aux enfants, aux réfugiés, aux étrangers, aux jeunes mères et à bien d'autres personnes encore. Les principales dépenses étaient destinées à soutenir les cantines, les soupes populaires et les restaurants bon marché, dont un ou plusieurs étaient établis dans chaque commune et fournissaient des repas gratuits, ou à un coût minime, à la population civile. Parmi les activités spéciales de bienfaisance, la prise en charge des enfants était peut-être la plus importante. Non seulement des repas étaient servis dans toutes les écoles, mais les cantines fournissaient du lait aux enfants plus jeunes, aux bébés et aux mères allaitantes.
Héritage
Le travail de la Commission ne cessa pas avec l'accord d'armistice de novembre 1918. Aucun organisme, public ou privé, n'était en mesure de reprendre les fonctions de la Commission. À la demande des gouvernements belge et français, la Commission poursuivit ses activités pendant plusieurs mois après l'armistice. En juin 1920, la Commission parvint à un accord avec les gouvernements français et belge. Cet accord prévoyait la restitution d'importants fonds non utilisés par la Commission. Comme la plupart de ces fonds avaient été donnés à la France et à la Belgique sous la forme de prêts du Trésor américain, ils furent restitués au Trésor et affectés à la réduction de ces prêts. La CRB effectuerait ses derniers paiements à ces gouvernements en 1922.
Techniquement, la Commission for Relief of Belgium cessa d'exister en tant que structure administrative en 1922. Elle serait réactivée sous une forme différente pendant la Seconde Guerre mondiale (1939-45) pour fournir de l'aide dans les territoires occupés. Le travail et les efforts de la Commission ont survécu jusqu'à aujourd'hui. Au tout début de l'occupation de la Belgique, les troupes allemandes réduisirent en cendres la bibliothèque universitaire de Louvain. Cet acte délibéré entraîna la perte de plus de 200 000 livres, mais surtout de près de 750 collections irremplaçables de manuscrits médiévaux. Les fonds de la Commission, ainsi que les services bénévoles de sociétés d'ingénierie américaines, permirent de reconstruire la bibliothèque. Des dons de livres furent reçus de bibliothèques et de collections privées de tous les États-Unis. Une partie des fonds excédentaires fut conservée en fiducie et utilisée pour créer la Belgian-American Educational Foundation (Fondation éducative belgo-américaine). Cette fondation offre des bourses d'études à des étudiants diplômés, des professeurs et des chercheurs dans le cadre d'un programme d'échange entre les deux pays.
Les efforts de la CRB, de la Croix-Rouge et d'autres organisations de secours au cours de la Première Guerre mondiale ont entraîné des changements dans les lois internationales régissant la conduite des belligérants dans les territoires occupés. Avant la Première Guerre mondiale, les belligérants n'étaient pas tenus responsables de la préservation de la population civile pendant la période d'occupation. Dans l'entre-deux-guerres, de nouvelles lois internationales furent établies à Genève, tenant directement les pays belligérants pour responsables des soins et de l'alimentation des habitants occupés. Mais l'héritage le plus durable de l'existence de la Commission et de ses efforts est peut-être d'avoir uni les pays, belligérants et neutres, dans un effort commun pour soulager les souffrances et la misère de peuples innocents.
