L'appareil gouvernemental colonial de l'Empire espagnol comprenait plusieurs niveaux, en commençant par la monarchie et le Conseil des Indes au sommet et en descendant vers le vice-roi, les audiencias, les maires et les conseils locaux. Le système était conçu pour extraire des richesses des colonies et pour répandre la foi chrétienne, mais ces deux objectifs étaient souvent en conflit, tout comme l'étaient les différentes branches du gouvernement colonial tout au long de la période impériale.
Pyramide gouvernementale
L'Espagne colonisa de vastes régions des Amériques à partir du débarquement de Christophe Colomb (1451-1506) en 1492. En passant par les îles des Caraïbes, puis par le continent dans les premières décennies du XVIe siècle, en 1570, quelque 100 000 Européens gouvernaient plus de 10 millions de peuples indigènes qui habitaient des terres allant de ce qui est aujourd'hui le sud des États-Unis à l'extrémité sud de l'Argentine. Les Philippines en faisaient également partie. Les tentacules du pouvoir des monarques espagnols étaient nombreux et longs, car ils tentaient de garder le contrôle des personnes, des fonctionnaires et des ressources à distance. Les différents niveaux de gouvernement dans les colonies de l'Empire espagnol étaient les suivants:
- les décrets royaux de la monarchie espagnole
- les directives du Conseil des Indes
- les décisions prises par le vice-roi
- Les lois adoptées par l'audiencia
- Les règlements contrôlés par le corregidor
- La perception des impôts et des recettes par l'Official Real
- Les décisions des alcaldes mayores (maire) et du conseil municipal
Conseil des Indes
Le Conseil des Indes (El Real y Supremo Consejo de las Indias), basé en Espagne, fut créé par Charles Quint, empereur du Saint-Empire romain germanique (r. de 1519 à 1556) en 1524 pour superviser toutes les questions coloniales dans les Amériques et les Indes orientales espagnoles. Le nom de cette institution provient du terme utilisé à l'époque pour désigner les Amériques, les "Indes espagnoles". La seule autorité au-dessus du conseil était le monarque en personne. Ses membres étaient peu nombreux, entre six et dix, tous nommés par le monarque. En activité jusqu'en 1834, le conseil s'efforçait d'équilibrer les deux objectifs de la colonisation: l'acquisition de richesses et la conversion de nouveaux peuples au christianisme. L'une des principales directives du Conseil des Indes était de protéger les populations locales ou, du moins, de ne pas les exploiter au point de provoquer famine et mort.
À la fin du XVe et au début du XVIe siècle, la Couronne espagnole avait d'abord utilisé une sorte de système de franchise en accordant à des individus le droit de conquérir de nouveaux territoires et d'en extraire des richesses. La fonction d'adelantado était attribuée aux conquistadors ("conquérants"), comme Christophe Colomb, Franciso Pizarro (1478-1541) et Ferdinand Magellan (c. 1480-1521), qui acceptaient de financer des expéditions visant à soumettre les populations locales et à établir des colonies. La récompense était le droit de gouverner et de conserver 80 % des richesses découvertes, la Couronne recevant les 20 % restants. L'adelantado s'engageait également à envoyer un certain nombre de colons et d'ecclésiastiques dans la colonie. Environ un an plus tard, l'État intervenait et nommait ses propres fonctionnaires pour gouverner la nouvelle colonie et établir un système de gouvernement plus formel avec son chef, le vice-roi, et divers autres fonctionnaires qui rendaient compte directement au Conseil des Indes.
Le Conseil des Indes élaborait la législation pour les colonies, examinait et approuvait les dépenses des fonctionnaires coloniaux, donnait l'autorisation de mener des guerres et supervisait généralement les affaires militaires, inspectait les navires d'expédition, percevait les droits d'importation et d'exportation, interrogeait les chefs d'expédition potentiels et entendait leurs rapports en personne à leur retour, fixait la portée géographique des expéditions et entendait les appels des audiencias coloniales (voir plus bas). Le Conseil procédait aux nominations coloniales et ecclésiastiques et pouvait imposer des amendes, des confiscations de biens et des peines de prison à ceux qui ne respectaient pas les règlements.
Incorporée au Conseil des Indes, la Casa de Contratación de las Indias était responsable de toutes les questions commerciales dans les colonies, agissant comme unique chambre de compensation et supervisant la flotte des Indes qui naviguait de part et d'autre de l'Atlantique. La Casa de Contratación désignait pour chaque navire en partance pour les Amériques un fonctionnaire chargé d'inspecter les équipages, les cargaisons et les passagers et d'enregistrer tout ce qui se passait à bord et dans les ports. La Casa de Contratación avait également pour mission d'organiser toutes les connaissances inestimables que les administrateurs coloniaux renvoyaient en Espagne, telles que les cartes, les notes sur les ressources locales et les descriptions des populations locales. Enfin, la Casa faisait office de conseil consultatif auprès du Conseil des Indes en ce qui concernait les nominations coloniales civiles et ecclésiastiques. Le Conseil des Indes était tout-puissant jusqu'au XVIIIe siècle, époque à laquelle certaines de ses responsabilités commencèrent à être redistribuées à d'autres ministères, tels que le ministère de la Marine et des Indes.
Les vice-rois
Le vice-roi représentait directement la Couronne espagnole dans son territoire colonial, une vice-royauté étant la plus grande zone administrative de l'empire. Il y finit par y avoir quatre vice-royautés:
- La vice-royauté de Nouvelle-Espagne (aujourd'hui le Mexique, l'Amérique centrale, certaines parties du sud des États-Unis, les Antilles des Caraïbes et les Philippines). Créée en 1535.
- La vice-royauté du Pérou (du Panama à la Terre de Feu). Créée en 1542 et d'abord connue sous le nom de Nouvelle-Castille.
- La vice-royauté de Nouvelle-Grenade (nord de l'Amérique du Sud). Créée en 1717 quand elle se sépara de la vice-royauté du Pérou.
- Lavice-royauté du Rio de la Plata (Paraguay, nord de l'Argentine et est de la Bolivie). Créée en 1776 lors de la scission de la vice-royauté du Pérou.
Les vice-rois, généralement des nobles, étaient choisis par le monarque en consultation avec le Conseil des Indes. Leur mandat était de trois à cinq ans et ils résidaient dans la capitale de leur vice-royauté (Mexico, Lima, Sante Fe de Bogotá ou Buenos Aires). Le vice-roi avait la responsabilité globale de la colonie; il dirigeait la bureaucratie qui comptait de nombreux secrétaires coloniaux (escribanos de gobernación), commandait l'armée et supervisait la collecte des revenus royaux. Le vice-roi dirigeait également les activités de l'Église en vertu du système du Patronato Real par lequel les papes de Rome avaient, en 1501 et 1508, donné à la monarchie espagnole des pouvoirs absolus sur les questions ecclésiastiques dans les colonies. Les évêques de l'Église catholique espagnole n'étaient pas entièrement satisfaits de cet arrangement, et les fonctionnaires de l'Église et de la Couronne se sont beaucoup disputé la suprématie tout au long de la période coloniale.
Les pouvoirs effectifs du vice-roi étaient limités par plusieurs autres institutions et fonctionnaires nommés, et, en charge d'une zone géographique aussi vaste avec de nombreux groupes de population distincts, il dépendait d'un énorme appareil administratif mal interconnecté en raison de systèmes routiers inadéquats. Les pouvoirs du vice-roi étaient également limités par la semi-autonomie de ses subordonnés, comme les capitaines-généraux, qui gouvernaient les régions les plus éloignées et les moins peuplées de la vice-royauté. En raison de ces difficultés, les deux nouvelles vice-royautés de la Nouvelle-Grenade et du Rio de la Plata furent créées au XVIIIe siècle en se séparant de territoires de la vice-royauté du Pérou. Une autre conséquence était que la plupart des vice-rois se contentaient de perpétuer le statu quo, en veillant à ce que les formes de gouvernement, les lois et les conventions existantes soient maintenues telles qu'elles l'étaient sous leurs prédécesseurs. En effet, les vice-rois ne pouvaient généralement pas adopter de législation locale, car cette responsabilité incombait aux différentes audiencias (voir ci-dessous). Toutefois, un vice-roi pouvait être le président de l'audiencia de sa ville de résidence officielle.
Corregidores
Le corregidor était un fonctionnaire judiciaire et politique qui représentait directement la Couronne espagnole. Il était en fait le gouverneur d'une région spécifique. En Nouvelle-Espagne, le corregidor servait pendant cinq ans s'il était choisi en Espagne, mais seulement trois ans s'il était recruté localement. Au Pérou, son mandat n'était que d'un an. Le corregidor nommait des administrateurs (tenientes) pour chacune des villes de sa juridiction ou corregimiento. Il était chargé de réglementer les prix des denrées alimentaires et d'entretenir les bâtiments publics, les rues urbaines, les places et les installations sanitaires de son district. Le salaire étant relativement bas pour les habitants des petites villes, le corregidor s'enrichissait souvent en servant d'intermédiaire entre les marchands européens et la population indigène, tant pour les marchandises que pour le travail forcé, une situation propice à la corruption.
Les Audiencias
Toutes les grandes villes de l'Empire espagnol possédaient une audiencia, chargée de certaines questions juridiques, politiques et commerciales qui concernaient aussi bien les colons européens que les populations indigènes. L'audiencia était compétente pour une ville donnée et ses environs. Elle se réunissait en sessions régulières (acuerdos) et adoptait des lois (autos acordados) relatives aux affaires locales. Les audiencias constituaient également un important organe consultatif pour le vice-roi.
Une audiencia était composée d'un président et d'un groupe de juges ou oidores (de 3 à 15 selon l'importance de la ville). Les juges étaient nommés à vie, mais leurs activités commerciales et leur vie publique étaient soumises à des restrictions afin d'éviter qu'ils ne soient facilement corrompus. L'audiencia est donc le meilleur exemple de l'approche générale de l'Espagne en matière de gouvernance coloniale: les affaires locales devaient être confiées à des personnes ayant une formation juridique et une grande confiance était accordée aux codes juridiques. Le président de l'audiencia n'avait pas le droit de vote et, du moins en théorie, il lui était interdit d'influencer les juges et les officiers de l'audiencia dans les affaires juridiques. La partie inférieure de l'audiencia était composée d'un grand nombre d'avocats (fiscales), de notaires, de rapporteurs et de fonctionnaires mineurs tels que les greffiers (escribanos de cámara).
L'audiencia était chargée d'entendre les appels contre les décisions rendues par les tribunaux inférieurs de la ville. Les décisions de l'audiencia en matière pénale ne pouvaient pas être annulées, mais dans les affaires civiles, un appel final pouvait être requis auprès du Conseil des Indes. Les affaires concernaient les relations entre les colons européens, les relations entre les Européens et les peuples indigènes, et les relations entre les peuples indigènes eux-mêmes. L'audiencia accordait aux colons le droit de recourir au travail forcé (repartimiento en Nouvelle-Espagne et mita dans le vice-roi du Pérou). Dans le cadre de ce système, les communautés locales étaient tenues de fournir des quotas réguliers d'hommes pour travailler sur des projets coloniaux tels que la construction de routes et d'édifices publics. L'audiencia avait également pour mission d'évaluer le montant et le type de tributs que les communautés indigènes devaient verser à la Couronne espagnole.
Alcaldes Mayores et conseils municipaux
Les conseils municipaux locaux (cabildos) étaient dirigés par un maire (alcaldes mayores) dont le mandat était généralement de trois ans. Au-dessous du maire se trouvaient les conseillers (regidores), au nombre de quatre à six dans une petite ville et d'au moins huit dans les villes plus importantes. Les conseillers étaient initialement nommés par la Couronne, puis élus par les citoyens locaux (vecinos), c'est-à-dire les propriétaires. Il y avait ensuite les magistrats et les petits administrateurs connus sous le nom d'alcaldes ordinarios, le secrétaire de mairie (escribano de cabildo) et des fonctionnaires tels que le chef de police local (alguacil mayor) et le receptor de penas qui percevait les amendes imposées par les tribunaux.
Le cabildo gouvernait non seulement une ville spécifique, mais aussi les zones rurales environnantes et les petites communautés. Le conseil pouvait accorder des concessions de terres et des permis de construire, levait une milice si nécessaire, levait des impôts locaux, contrôlait les prix de certaines marchandises et était responsable de l'entretien des routes et de la prison de la ville. À côté du cabildo principal, il existait un second conseil qui gouvernait les peuples indigènes de la région et qui avait des positions et des responsabilités similaires à celles de son jumeau européen, mais sans certaines fonctions judiciaires.
Interrelations et limites
Toutes les institutions et tous les individus mentionnés ci-dessus étaient organisés de telle sorte qu'ils se contrôlaient mutuellement et s'assuraient qu'aucune personne ou aucun organisme ne devienne jamais assez puissant pour menacer les intérêts de la monarchie espagnole. Une autre politique spécifique visant à atteindre cet objectif consistait à limiter les mandats des fonctionnaires dans un même lieu. La Couronne était toujours très soucieuse d'éviter qu'un fonctionnaire ne devienne trop enraciné et, par conséquent, trop puissant dans un endroit particulier. Il était très difficile, même pour un vice-roi, d'établir des racines coloniales durables (radicados), et des fonctionnaires tels que le corregidor ne pouvaient pas gouverner la région dans laquelle ils vivaient normalement. Cette politique avait pour conséquence que les fonctionnaires avaient parfois peu d'empathie pour les problèmes locaux de longue date, ce qui conduisait parfois à des révoltes contre la centralisation du gouvernement.
Les vice-rois, les capitaines généraux et les audiencias représentaient tous les intérêts de la Couronne espagnole dans les colonies. De l'autre côté, les maires et les conseils locaux représentaient les intérêts de la communauté locale. C'est ainsi qu'un autre équilibre des pouvoirs fut créé. La répartition des responsabilités s'étendait à l'ensemble de l'infrastructure coloniale. Par exemple, les quatre Official Real de chaque colonie étaient chargés de collecter les impôts et les recettes, et tous les quatre devaient signer chaque facture.
Afin d'améliorer l'efficacité, la convention de residencia établissait un contrôle sur tous les hauts fonctionnaires coloniaux. À la fin du mandat d'un fonctionnaire, une longue enquête était menée pour déterminer comment il s'était comporté. Pour un corregidor, la residencia durait 30 jours. Lors d'une audience publique, les plaignants pouvaient dénoncer la conduite du fonctionnaire et, s'il était reconnu coupable de mauvaise administration, le fonctionnaire, bien que rarement puni directement, avait peu de chances d'obtenir un nouveau poste ou une promotion.
Au sein des institutions elles-mêmes, il existait une autre interface de rivalités, cette fois entre les Européens nés en Espagne (peninsulares) et les Espagnols nés dans les colonies (criollos). Les institutions gouvernementales étaient soumises à un contrôle supplémentaire, moins tangible mais néanmoins important. Il s'agit de l'attitude de l'Église catholique, représentée par certains corps ecclésiastiques et chefs locaux. Un prêtre pouvait dénoncer un fonctionnaire corrompu dans un sermon à l'église et porter ainsi gravement atteinte à sa réputation au sein de la communauté. Les chefs religieux étaient particulièrement enclins à s'élever contre la surexploitation des peuples indigènes, car celle-ci entravait l'un des principaux objectifs de la colonisation: convertir les populations locales au christianisme.
L'efficacité du gouvernement colonial dépendait très souvent de la qualité et de l'intégrité des personnes en poste à un moment et à un endroit donnés. Par rapport à l'époque, le gouvernement colonial espagnol, très centralisé, était un appareil sophistiqué qui atteignait son but, même si les intérêts locaux pouvaient être bafoués et le processus de prise de décision d'une lenteur insupportable. La corruption était certainement un problème, même si elle était peut-être moins répandue dans les échelons supérieurs de la pyramide du pouvoir. Cependant, même les échelons supérieurs souffrirent lorsque la Couronne décida de se procurer des revenus en vendant les fonctions de juge de l'audiencia ou de conseiller local, par exemple. En outre, certaines fonctions devinrent héréditaires, ce qui permit à des personnes d'occuper des postes sans posséder les compétences nécessaires. Il y avait aussi beaucoup d'incompétence et de négligence, en particulier de la part des fonctionnaires peninsulares qui n'étaient présents dans une colonie que pour le court terme et qui cherchaient à faire avancer leur carrière en Espagne. En effet, la haine mutuelle des fonctionnaires étrangers condescendants fut l'un des facteurs les plus importants d'unification de la dissidence populaire qui finit par conduire à la révolution et à la liberté pour les nouveaux États indépendants des Amériques.
