Статьи Конфедерации и вечного союза, первый документ, определявший государственное устройство Соединенных Штатов Америки, установили слабое федеральное правительство, чтобы таким образом защитить суверенитет штатов. Статьи, принятые Конгрессом в 1777 г., оставались в силе с 1 марта 1781 г. по 4 марта 1789 г., а затем им на смену пришла действующая Конституция Соединенных Штатов.
Согласно Статьям Конфедерации, центральное правительство (то есть Конгресс) представляло собой однопалатное законодательное собрание, состоящее из делегатов от тринадцати штатов. Это правительство возглавлял президент Конгресса, который, в отличие от возникшей позже должности президента Соединенных Штатов, не наделялся какой-либо исполнительной властью. Хотя Конгресс обладал полномочиями объявлять войну, заключать договоры с иностранными державами и разрешать споры между штатами, в большинстве вопросов центральное правительство было сделано намеренно слабым, чтобы защитить суверенитет штатов, и оно не могло принимать никаких важных решений без согласия по меньшей мере девяти штатов. Это привело к ряду проблем, связанных с неспособностью Конгресса самостоятельно взимать налоги, а также с отсутствием сильной постоянной армии для обеспечения обороны страны. Сторонники более сильного федерального правительства, известные как федералисты, вскоре начали призывать к пересмотру Статей Конфедерации. В конечном счете это привело к Конституционному собранию 1787 г., на котором эти статьи были отменены и заменены Конституцией Соединенных Штатов, которая по сей день остается основой правительства США.
Разработка и ратификация
К июню 1776 г. Война за независимость уже продолжалась чуть больше года. Король Великобритании Георг III (1760-1820) недавно отклонил «Петицию оливковой ветви» — последнее предложение мира, направленное Вторым Континентальным конгрессом, и объявил, что тринадцать колоний находятся в состоянии открытого восстания. По словам Томаса Джефферсона, ответ короля вызвал у многих американцев ощущение, что «последняя надежда на примирение» между короной и колониями была утрачена, и у колоний не осталось иного выхода, кроме как объявить о своей независимости. Действительно, основополагающая брошюра Томаса Пейна «Здравый смысл» заставила многих колонистов задуматься об идее независимости, еще год назад казавшейся немыслимой. Радикально настроенные члены Конгресса потратили месяцы на то, чтобы заручиться поддержкой и призвать законодательные органы колоний готовиться к независимости. Наконец, 7 июня 1776 г. Ричард Генри Ли, делегат из Виргинии, внес в Конгресс предложение о том, что «эти Объединенные колонии по праву являются свободными и независимыми государствами... и что все политические связи между ними и государством Великобритания являются — и должны быть —полностью разорваны» (Миддлкауф, 331).
Тем временем, пока конгрессмены готовились голосовать по предложению Ли, были созданы три комитета, которые должны были начать закладывать основу для создания новой нации. Первому из этих комитетов, знаменитому Комитету пяти, было поручено разработать проект Декларации независимости, в то время как второй комитет трудился над созданием «типового договора», необходимого для установления торговых отношений с иностранными державами. Но именно третьему комитету выпала, пожалуй, самая важная задача — разработка структуры правления для «вечного союза», который объединил бы тринадцать колоний — другими словами, они разрабатывали конституцию. Этот комитет состоял из тринадцати делегатов, по одному от каждой колонии, и возглавлял его Джон Дикинсон из Пенсильвании. Третий комитет представил свой первоначальный проект статей Конфедерации Конгрессу 12 июля 1776 г., через десять дней после голосования по вопросу независимости.
Тринадцать авторов Статей тщательно продумали роль, которую Конгресс будет играть в новой конфедерации. Во времена, когда многие американцы презирали британский парламент за его коррумпированность и тиранию, авторы не хотели наделять центральное правительство, которое в один прекрасный день могло стать столь же деспотичным, слишком большими полномочиями. Вместо этого они предложили создать центральное правительство, подчиненное отдельным штатам, утверждая, что такая система является лучшим способом защитить свободы американских граждан. После долгих дебатов Конгресс принял Статьи Конфедерации 15 ноября 1777 г., прежде чем разослать его штатам на ратификацию. Виргиния стала первым штатом, ратифицировавшим Статьи 16 декабря 1777 г. 14 месяцев спустя Статьи были ратифицированы всеми штатами, за исключением Мэриленда, который продолжал упорно сопротивляться. Поскольку для вступления в силу Статей требовалось согласие всех тринадцати штатов, процесс создания конфедерации зашел в тупик.
Мэриленд, будучи небольшим штатом, настороженно отнесся к планам своего крупного и амбициозного соседа, Виргинии. Мэриленд объявил, что не ратифицирует Статьи, если Виргиния не откажется от своих претензий на западные территории, в частности, на земли вдоль реки Огайо. Многие виргинцы поначалу были возмущены, и некоторое время выхода из ситуации не предвиделось; все это время Конгресс продолжал действовать так, как будто Статьи уже вступили в силу, что добавляло им легитимности. Наконец, Виргиния пообещала отказаться от своих претензий на территории Огайо. Удовлетворенный этим результатом, Мэриленд ратифицировал Статьи 2 февраля 1781 г. 1 марта Статьи официально вступили в силу, и Второй Континентальный конгресс был переименован в Конгресс Конфедерации.
Содержание Статей
Версия Статей Конфедерации, вступившая в силу 1 марта 1781 г., состояла из преамбулы, 13 статей, заключения и раздела, в котором делегаты штатов должны были поставить свои подписи. В соответствии со Статьями, штаты сохранили за собой большинство законодательных функций, за исключением ряда полномочий, специально закрепленных за Конгрессом, таких как право объявлять войну и заключать договоры с иностранными государствами. Вместо того, чтобы играть роль провинций внутри более крупной страны, каждый штат был, по сути, собственной мини-республикой, связанной с другими посредством союза, гарантированного слабым центральным правительством. Ниже кратко изложены положения всех 13 статей:
- Статья I. Эта конфедерация должна носить название «Соединенных Штатов Америки».
- Статья II. Каждый штат сохраняет свое верховенство, свою свободу и независимость и все права, которые не предоставлены этой конфедерацией Конгрессу.
- Статья III. Соглашаясь с настоящими Статьями, каждый из перечисленных штатов вступает в прочный союз с каждым из остальных штатов для общей защиты, для обеспечения своих вольностей, для взаимной и общей пользы.
- Статья IV. Свободные жители каждого из этих штатов, за исключением нищих, бродяг и людей, спасшихся бегством от исполнения судебного приговора, должны пользоваться всеми привилегиями и вольностями свободных граждан во всех штатах (т.е. в Виргинии ньюйоркцам предоставляются такие же права, как урождённым виргинцам); жители каждого штата должны иметь право свободно въезжать в другие штаты или выезжать из них. Если человек, виновный или обвиняемый в преступлении, будет отыскан в одном из Соединенных Штатов, то он должен быть выдан тому штату, из которого бежал, и должен быть представлен в этот штат, где его преступление подлежит суду.
- Статья V. При разрешении вопросов в Конгрессе Соединенных Штатов каждый штат должен иметь один голос. Ни один из штатов не должен иметь ни менее двух представителей в Конгрессе, ни более семи; делегаты назначаемы по установленному законодательным собранием каждого штата способу, и никто не может быть делегатом более трех лет в течение одного шестилетия.
- Статья VI. Только Конгресс обладает полномочиями объявлять войну, проводить внешнюю политику и заключать торговые соглашения. Ни один штат не имеет права вести войну без разрешения Конгресса или содержать в мирное время армию; исключение допускается только в том случае, если штат подвергнется нападениям пиратов. Но каждый из штатов обязан всегда содержать хорошо организованное и дисциплинированное ополчение. Правительственные чиновники не могут принимать подарки от иностранных высокопоставленных лиц, и ни один американец не может принять дворянский титул.
- Статья VII. Когда каким-нибудь штатом организована сухопутная армия для общей обороны, то все офицеры не выше полковников должны быть назначаемы законодательным собранием того штата, который организовал эту армию.
- Статья VIII. Все военные издержки и всякие другие расходы на общую оборону или для общей пользы, разрешенные собравшимися на Конгресс Соединенными Штатами, должны делаться из общей казны, которая должна пополняться штатами соразмерно с ценностью принадлежащей каждому штату земли (примечательно, что Конгресс не может принудить штат пожертвовать деньги в федеральное казначейство).
- Статья IX. Собравшимся на Конгресс Соединенным Штатам принадлежит полное и исключительное право разрешать вопросы касательно мира и войны, отправлять и принимать послов и заключать трактаты и союзы, устанавливать стоимость монеты, создавать почтовые отделения, выдавать каперские свидетельства, и т.д. Однако Собравшиеся на Конгресс Соединенные Штаты не имеют права заниматься данными вопросами без одобрения со стороны девяти штатов.
- Статья X. Комитет девяти штатов должен иметь право, во время прекращения заседаний Конгресса, исполнять власти Конгресса, но этому комитету нельзя предоставлять тех прав, для пользования которыми требуется, на основании статей конфедерации, согласие девяти штатов на Конгрессе Соединенных Штатов (например, объявлять войну).
- Статья XI. Если Канада пожелает присоединиться к этой конфедерации, то она должна быть принята; но никакая другая колония не должна быть принимаема в состав Союза иначе, как с одобрения девяти штатов.
- Статья XII. Все займы и долги, сделанные Конгрессом или под его ведомством до собрания Соединенных Штатов на основании теперешней конфедерации, должны лежать на Соединенных Штатах; а за их уплату и удовлетворение Соединенные Штаты и общественный кредит сим торжественно ручаются.
- Статья XIII. Статьи этой конфедерации должны быть ненарушимо соблюдаемы каждым штатом и союз должен быть вечен; никакая из этих статей не может быть впоследствии изменена иначе, как по желанию Конгресса Соединенных Штатов и с последующего одобрения законодательных собраний каждого штата.
Управление в соответствии со Статьями
Как только Статьи Конфедерации были ратифицированы, в системе управления, которую они создали, начали появляться трещины. Наиболее вопиющей проблемой стал тот факт, что, хотя Статья VIII предусматривала, что каждый штат должен предоставлять средства в национальную казну, Конгресс не имел полномочий принуждать их к этому. Деньги Конгресса, а следовательно, и Континентальной армии, которая полагалась на средства Конгресса, чтобы обеспечивать себя снаряжением, одеждой и продовольствием, полностью зависели от штатов. В результате армии постоянно не хватало снабжении и солдат: точно так же, как Конгресс не мог заставить штаты присылать деньги, он не мог заставить их посылать новых рекрутов. Конгресс также не смог выполнить обещания, которые он дал солдатам Континентальной части в отношении их вознаграждений и военных пенсий, что заставило часть солдат поднять мятеж ближе к концу Войны за независимость. Самой серьезной угрозой был Ньюбургский заговор 1783 г., в ходе которого возмущение мятежных офицеров было подавлено только усилиями Джорджа Вашингтона.
Вскоре стало очевидно, что нельзя полагаться на добрую волю штатов. В период с 1781 по 1787 гг. Конгресс получил только 1,5 миллиона долларов из 10 миллионов, которые он запросил; если новая конфедерация хотела выжить, Конгрессу нужно было найти способ собирать деньги независимо от штатов. Решение было предложено в 1783 г., когда молодой конгрессмен из Виргинии Джеймс Мэдисон предложил внести в Статьи поправки, позволившие бы Конгрессу вводить пятипроцентный тариф на весь импорт. Предложенный Мэдисоном налог получил поддержку Александра Гамильтона и даже Джорджа Вашингтона, и Конгресс одобрил эту меру в апреле 1783 г. Однако в Cтатьях предусматривалось, что ни одна поправка не может быть внесена без одобрения всех 13 штатов; к 1786 г. поправку одобрили законодательные органы всех штатов за исключением Нью-Йорка, который отказался одобрять ее без внесения несколько изменений. Таким образом, план по предоставлению Конгрессу хотя бы небольшой возможности взимать налоги провалился из-за капризов одного-единственного штата.
Несмотря на свои ощутимые слабости, Конгресс Конфедерации добился определенных успехов в законодательной сфере. Что важнее всего, он ратифицировал Парижский мирный договор 1783 г., который официально положил конец Войне за независимость и продемонстрировал способность федерального правительства заключать международные договоры. Кроме того, Конгресс Конфедерации принял несколько важных решений в области землепользования: например, Ордонанс о земле 1785 г. установил систему, позволяющую поселенцам приобретать и осваивать нетронутые земли на Западе; покупка этих земель также обеспечила Конгресс столь необходимым источником дохода. За этим последовал Северо-Западный ордонанс 1787 г., который включил так называемую Северо-Западную территорию в состав Соединенных Штатов и установил процедуры, с помощью которых новые штаты могли в конечном итоге присоединиться к Союзу.
Что пришло на смену
К середине 1780-х гг. многие американцы были обеспокоены тем, что слабость федерального правительства обрекает их новую страну на скорую гибель. Иностранные державы не забывали о слабости Соединенных Штатов и, подобно акулам, привлеченным кровью в воде, стремились воспользоваться их уязвимостью. Испания воспользовалась несогласованной внешней политикой США для проведения переговоров по договору Джея-Гардоки 1786 г., в соответствии с которым Соединенные Штаты согласились полностью отказаться от доступа к реке Миссисипи на 25 лет; хотя Конгресс отказался ратифицировать этот договор, так и не вступивший в силу, договор Джея-Гардоки продемонстрировал смелость европейских дипломатов в отношениях с американцами. Британия также насмехалась над военной слабостью Соединенных Штатов, отказываясь вывести свои войска из пограничных крепостей на американской земле несмотря на то, что обязалась сделать это в Парижском договоре. Подобные случаи совершенно ясно показывали, что, если Статьи Конфедерации не будут пересмотрены, противники Соединенных Штатов разорвут их на части; еще в 1784 г. Вашингтон с опасением писал, что Конгресс Конфедерации был «полуголодным, хромающим правительством, которое, похоже, всегда передвигается на костылях и спотыкается на каждом шагу» (mountvernon.org).
Еще одна кризисная ситуация произошла в конце 1786 г., когда фермеры в западных и центральных районах Массачусетсе подняли восстание: влачащие груз высоких налогов и долгового бремени, фермеры столкнулись с конфискацией земли и угрозой тюремного заключения для должников — наказаниями, которые, по их мнению, противоречили принципам Соединенных Штатов. Бунт, известный как восстание Шейса, вселил страх в элиту прибрежных районов Массачусетса, которая обратилась за помощью к Конгрессу; однако у Конгресса не было средств, необходимых для создания армии, и он ничего не смог сделать. Массачусетская элита объединила свои средства для создания частной армии, которой удалось подавить восстание к февралю 1787 г. Хотя восстание было подавлено, многих американцев по-прежнему мучил страх, поскольку они знали, что Конгресс будет бессилен подавить любые восстания в будущем. Те, кто отстаивал более сильное центральное правительство, назывались федералистами и видели в восстании Шейса пример того, почему Статьи Конфедерации были слишком слабы, чтобы адекватно функционировать.
В мае 1787 г. делегаты от штатов собрались на съезд в Филадельфии, штат Пенсильвания. Их первоначальной задачей был простой пересмотр Статей Конфедерации, однако в конечном итоге делегаты разработали проект совершенно новой системы управления, которая впоследствии стала Конституцией Соединенных Штатов. Эта новая конституция наделяла федеральное правительство большей властью, разделенной на три отдельные ветви: исполнительную, законодательную и судебную, каждая из которых обеспечивала систему сдержек и противовесов для двух других ветвей. Конституционное собрание было закрыто в сентябре 1787 г., и Конституцию направили штатам на ратификацию. После нескольких месяцев ожесточенных дебатов между федералистами и антифедералистами, к 21 июня 1788 г. Конституция была наконец ратифицирована необходимыми девятью штатами — Нью-Гэмпшир стал девятым штатом, ратифицировавшим ее. Таким образом, Конституция вступила в силу 4 марта 1789 г., официально заменив собой Статьи Конфедерации.
